A KÚRIA
Önkormányzati Tanácsa
határozata
Az ügy száma: Köf.5034/2015/3.
A tanács tagja: dr. Kozma György a tanács elnöke; dr. Balogh Zsolt előadó bíró;
dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó bíró
Az indítványozó: Szegedi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság
Az érintett önkormányzat: Hódmezővásárhely Megyei Jogú Város Önkormányzata (Hódmezővásárhely, Kossuth tér 1.)
Az ügy tárgya: közösségi együttélés szabályai
Rendelkező rész
A Kúria Önkormányzati Tanácsa
- megállapítja, hogy Hódmezővásárhely Megyei Jogú Város Önkormányzata által alkotott, a közösségi együttélés alapvető szabályairól, valamint ezek elmulasztásának jogkövetkezményeiről szóló 4/2013. (02.05.) Kgy. rendelet 16. §-a törvénysértő, ezért e rendelkezést megsemmisíti;
- Hódmezővásárhely Megyei Jogú Város Önkormányzata által alkotott, a közösségi együttélés alapvető szabályairól, valamint ezek elmulasztásának jogkövetkezményeiről szóló 4/2013. (02.05.) Kgy. rendelet 2. §-a „és jogi” illetve „jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetre” szövegrésze törvényellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja;
- megállapítja, hogy Hódmezővásárhely Megyei Jogú Város Önkormányzata által alkotott, a közösségi együttélés alapvető szabályairól, valamint ezek elmulasztásának jogkövetkezményeiről szóló 4/2013. (02.05.) Kgy. rendelet 16. §-a a Szegedi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság előtt folyamatban lévő K.27.902/2014. illetve K.27.837/2014. számú perekben, valamint valamennyi, a törvénysértés megállapításának időpontjában valamely bíróság előtt folyamatban lévő perben nem alkalmazható;
- elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét;
- elrendeli, hogy a határozat közzétételére – a Magyar Közlönyben való közzétételt követő nyolc napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.
A határozat ellen jogorvoslatnak helye nincs.
Indokolás
Az indítvány alapjául szolgáló tényállás
1. Hódmezővásárhely Megyei Jogú Város Polgármesteri Hivatala több határozatot hozott, amelyekben a közösségi együttélés alapvető szabályairól, valamint ezek elmulasztásának jogkövetkezményeiről szóló 4/2013. (02.05) Kgy. rendelet (a továbbiakban Ör.) 16. §-a alapján az érintetteket választási plakát engedély nélküli elhelyezése miatt közigazgatási bírság megfizetésére kötelezte.
2. A közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálata során eljáró Szegedi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság az eljárást az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény 25. §-a és a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) 155/B. §-a alapján felfüggesztette és az Alkotmánybírósághoz fordult a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 8. § (1) bekezdés b) pontja, továbbá 8. § (2) bekezdése, valamint 143. § (4) bekezdés d) pontja meghatározott szövegrésze, illetve az Ör. egésze Alaptörvénnyel való összhangjának vizsgálatát kezdeményezve. Az indítványozó bíróság kezdeményezte az előtte lévő K.27.902/2014. és K.27.837/2014. számú ügyekben – a bírói kezdeményezés szerint ez összesen 66 ügyet érint – a fenti jogszabályi rendelkezések alkalmazási tilalmának az elrendelését is az Alkotmánybíróságnál.
3. A Szegedi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság ugyan ezen végzésében a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 48. § (3) bekezdése és a Pp. 155/C. §-a alapján kezdeményezte a Kúria Önkormányzati Tanácsánál az Ör. 2. § „és jogi” illetve „jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetre” szövegrésze, továbbá az Ör. 16. §-a törvénybe ütközésének vizsgálatát, valamint a K.27.902/2014. és K.27.837/2014. számú ügyekben való alkalmazási tilalom elrendelését.
4. A Kúria Önkormányzati Tanácsa a hatáskörébe tartozó indítvány elbíráláshoz kapcsolódva megállapította, hogy az Ör. 2. §-a és a 16. §-a törvényellenességéről való döntés előfeltétele az Alkotmánybíróság döntése a Mötv. 8. § (1) bekezdés b)pontja és 143. § (4) bekezdés d) pontja, valamint az Ör. egésze alkotmányellenességéről. Erre tekintettel az Önkormányzati Tanács a 2015. május 5-én meghozott végzésben az Ör. 2. §-a és 16. §-a törvényességi vizsgálatára irányuló eljárását az Alkotmánybíróság előtt folyamatban lévő ügy elbírálásáig felfüggesztette.
5. Az Alkotmánybíróság a 2015. június 23-án meghozott III/665-4/2015. ügyszámú végzésében (3117/2015. (VII. 2.) AB végzés) a Mötv. 8. § (1) bekezdés b) pontjának „és betartatni” szövegrésze, 8. § (2) bekezdésének „elmulasztásuk jogkövetkezményeit” szövegrésze, 143. § (4) bekezdés d) pontjának „valamint ezek elmulasztásának jogkövetkezményeit” szövegrésze, továbbá az Ör. Alaptörvény-ellenességének megállapítására, megsemmisítésére és a jogszabályok alkalmazásának kizárására irányuló bírói kezdeményezést visszautasította. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Mötv. hivatkozott rendelkezéseit a bírónak nem kell alkalmaznia az előtte folyamatban lévő, közigazgatási határozatok felülvizsgálatára irányuló ügyekben, így ezek Alaptörvény-ellenességének vizsgálatát és megsemmisítését az Alaptörvény 24. cikk b) pontja és Abtv. 25. § (1) bekezdése alapján nem kérheti. Az Ör. egésze vonatkozásában pedig megállapította, hogy a felhatalmazó jogszabály – a Mötv. – Alaptörvény-ellenességével való összefüggésen túl az indítvány nem tartalmazott önálló indokolást az Ör. Alaptörvény-ellenessége vonatkozásában.
6. Mivel az Alkotmánybíróság előtt a felfüggesztés alapjául szolgáló ügy a fentiek szerint lezárult, ezért a Kúria a felfüggesztett eljárást folytatta.
Az indítvány és az érintett önkormányzat állásfoglalása
7. Az indítványozó az Ör. törvényellenességének a vizsgálatához kapcsolódva kifejtette, hogy a Mötv. 8. § (1)-(2) bekezdései és a 143. § (4) bekezdés d) pontja alapján az önkormányzatok számára nem világos, hogy milyen közösségi együttélési alapvető szabályokat állapíthatnak meg, nincs meghatározva a felhatalmazás tárgya és kerete. Az Ör. 2. §-ának meghatározott szövegrésze, továbbá a 16. §-a a közösségi együttélés szabályait még a törvényhez képest is indokolatlanul tágan értelmezi.
8. Az Ör. 2. §-a a törvény hatályáról szól, ennek keretében a törvény hatályát a természetes személyeken túl kiterjeszti a jogi személyekre és a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetekre, amely véleménye szerint ellentétben áll a Mötv. 8. § (2) bekezdésébe és a 143. § (4) bekezdésébe foglalt felhatalmazással.
9. Szintén a Mötv. e szabályaival, továbbá a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) 144. §-ával áll ellentétben az Ör. 16. §-a. Az Ör. e rendelkezése „A választási plakátok elhelyezésével kapcsolatos tiltott, közösségellenes magatartások” címet viseli, erre vonatkozóan állapít meg tényállást. Az indítványozó bíróság szerint a Ve. a választásokkal kapcsolatos szabályokat megfelelően rendezi, az önkormányzatoknak nincs felhatalmazásuk a tárgykör szabályozására. A Ve. szerint választási plakát – a törvényben foglalt kivételekkel – korlátozás nélkül elhelyezhető, az önkormányzatoknak e tárgyban nincs rendeletalkotási jogosultságuk.
A Kúria döntésének jogi indoka
10. Az indítvány az alábbiak szerint megalapozott.
11. A Kúria elsőként rögzíti: az Alkotmánybíróság a 38/2012. (XI. 14.) AB határozatában alkotmányellenesnek ítélte a Mötv. akkor hatályos azon szabályait [Mötv. egykori 51. § (4) bekezdés és 143. § (4) bekezdés e) pont], amelyek felhatalmazást adtak a helyi önkormányzatok képviselő-testületeinek arra, hogy rendeletben határozzák meg a közösségellenes, kirívóan közösségellenes magatartásokat és ezeket szankcionálhassák. Ezt követően alkotta meg az Országgyűlés a Mötv. jelen ügyben érintett 8. § (1) bekezdés b) pontját, továbbá 8. § (2) bekezdését, valamint 143. § (4) bekezdés d) pontját. Mivel az Ör. preambuluma is tartalmazza ezen felhatalmazó rendelkezéseket, úgy a Kúria – az eljárásának felfüggesztésével – be szerette volna szerezni ebben az ügyben az Alkotmánybíróság állásfoglalását (döntését) a közösségi együttélés alapvető szabályainak megalkotására felhatalmazó új törvényi rendelkezések és az Ör. egésze Alaptörvénnyel való összhangjáról. Az Alkotmánybíróság a bírói kezdeményezésre érdemi választ nem adott, így a Kúriának jelen ügyben az eljárást a hatályos törvényi szabályok alapján le kellett folytatnia az Ör. 2. §-a és 16. §-a törvényellenessége tekintetében.
12. Mindemellett megjegyzést érdemel, hogy az alapvető jogok biztosa indítványa alapján is eljárás indult az Alkotmánybíróság előtt a Mötv. 8. § (1) bekezdés b) pontja és a 8. § (2) bekezdése, valamint a 143. § (4) bekezdés d) pontja törvényességi vizsgálatára (alkotmánybírósági ügyszám: II/01219/2013.) Ezt követően a Kúria Önkormányzati Tanácsa a Köf.5053/2013/7. számú ügyben felfüggesztette eljárását és szintén az Alkotmánybírósághoz fordult, amelyben kezdeményezte a Mötv. 8. § (2) bekezdése, valamint a 143. § (4) bekezdés d) pontjának „(...) a közösségi együttélés alapvető szabályait, valamint ezek elmulasztásának jogkövetkezményeit” fordulata Alaptörvénybe ütközésének vizsgálatát és az alaptörvény-ellenesség megállapítását. Jelen ügy eldöntéséig az Alkotmánybíróság nem hozta meg és hirdette ki döntését a Mötv. fenti rendelkezései alkotmányosságának tárgyában, azonban a Kúriának a 3117/2015. (VII. 2.) AB végzésből adódóan folytatni kellett az eljárást. A Kúria eljárása az Ör. vizsgálatára vonatkozik.
13. Az Ör. 2. §-a értelmében „[a] rendelet hatálya kiterjed a Hódmezővásárhely Megyei Jogú Város közigazgatási területén az e rendelet II. Fejezetében meghatározott magatartásokat megvalósító természetes és jogi személyre, továbbá jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetre.” Az indítványozó szerint a Mötv. 8. §-ából, illetve 143. § (4) bekezdés d) pontjából az következik, hogy az önkormányzati rendeleti szabályozás személyi hatálya csak a természetes személyekre terjedhet ki, szervezetekre nem.
14. A Mötv. 8. § (1) bekezdés szerint „A helyi közösség tagjai a helyi önkormányzás alanyaként kötelesek:
b) betartani és betartatni a közösségi együttélés alapvető szabályait.
(2) A helyi önkormányzat képviselő-testülete rendeletében meghatározhatja az (1) bekezdésben foglalt kötelezettségek tartalmát, elmulasztásuk jogkövetkezményeit.”
15. A Mötv. 143. § (4) bekezdés d) pontja felhatalmazást ad a helyi önkormányzat képviselő-testületének, hogy rendeletben határozza meg az öngondoskodás és a közösségi feladatok ellátásához való hozzájárulás, továbbá a közösségi együttélés alapvető szabályait, valamint ezek elmulasztásának jogkövetkezményeit.
16. Elsőként az állapítható meg, hogy a Mötv. 143. § (4) bekezdés d) pontja a közösségi együttélés alapvető szabályait illetően nem korlátozza az ez alapján megalkotandó Ör. személyi hatályát. A Mötv. 143. § (4) bekezdés d) pontjába foglalt felhatalmazó rendelkezés alapján a közösségi együttélés szabályai kiterjedhetnek mind a természetes személyekre, mind a jogi személyekre, továbbá a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetekre is.
17. A Mötv. 8. § (1) bekezdése a helyi közösség tagjairól szól, akiket a helyi önkormányzás alanyaként határoz meg a törvény e rendelkezése. A Mötv. más helyen rendelkezik arról, hogy ki tekinthető a helyi önkormányzás alanyának. A Mötv. 2. § (1) bekezdése értelmében a helyi önkormányzás a település, valamint a megye választópolgárai közösségének joga, melynek során érvényre jut az állampolgári felelősségérzet, kibontakozik az alkotó együttműködés a helyi közösségen belül. A Mötv. 3. § (1) bekezdése pedig kimondja, hogy a helyi önkormányzás joga a települések (települési önkormányzatok) és a megyék (területi önkormányzatok) választópolgárainak közösségét illeti meg.
18. A fentiek alapján a helyi önkormányzáshoz való jog a választópolgárok joga, amelyet közösségi jogként definiál a Mötv. [A helyi önkormányzáshoz való jogtól meg kell különböztetni az önkormányzati jogokat, amelyeket a helyi önkormányzati képviselő-testület gyakorol, s amely az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdésben jelenik meg.]
19. Megállapítható tehát, hogy a Mötv. 8. § (1) bekezdése kötelezettséget megfogalmazó rendelkezés, amelyre vonatkozóan a helyi önkormányzat a 8. § (2) bekezdés alapján meghatározhatja a kötelezettség tartalmát és elmulasztásának jogkövetkezményei. Ugyanakkor a Mötv. 8. §-ában meghatározott rendelkezés nem zárja ki, hogy a közösségi együttélés önkormányzati szabályozása a helyi választópolgárokon túl más természetes személyekre is kiterjedjen, hiszen a közösségi együttélés szabályait (azok lényegéből adódóan) a természetes személyek körében sem csak a helyi választópolgároknak kell betartani. A közösségi együttélés előírásait meg tudja sérteni az is, aki nem rendelkezik az adott településen választójoggal. Ahogy a Mötv. 8. §-a a helyi választópolgárokon túl nem zárja ki azt, hogy más természetes személyekre is kiterjedjen a szabályozás, úgy azt sem zárja ki, hogy – más felhatalmazó rendelkezés alapján – jogi személyekre és jogi személyiség nélküli szervezetekre is vonatkozzon. A tárgykör helyi önkormányzati szabályozására felhatalmazó rendelkezést pedig a Mötv. 143. § (4) bekezdés d) pontja tartalmaz.
20. Mindezek alapján a Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy az Ör. 2. §-a nem áll ellentétben a Mötv. 8. § és 143. § (4) bekezdés rendelkezéseivel ezért az Ör. 2. §-a megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
21. Az Ör. 16. §-a a következőképpen rendelkezik: „Aki a választási plakátot elhelyezte, akinek érdekében elhelyezték, illetve aki hozzájárulást adott plakát elhelyezéséhez (tulajdonos, bérlő, vagyonkezelő jog gyakorlója), ha a közterületen - épületek közterületre néző homlokzatán elhelyezett plakátokat szavazást követő 30 napon belül nem távolítja el, illetve a közterületet valamint az épülethomlokzatát nem állítja helyre, továbbá aki engedély nélkül, vagy az engedélytől eltérően helyezi el a plakátokat, a közösségi együttélés alapvető szabályaival ellentétes magatartást valósít meg.”
22. Az indítványozó szerint az Ör. e rendelkezése ellentétes a Mötv. 8. § (2) bekezdésébe és a 143. § (4) bekezdésébe foglalt felhatalmazással, valamint a Ve. 144. §-ával. A Ve. e szabálya szerint:
„144. § (1) E § alkalmazásában plakát a választási falragasz, felirat, szórólap, vetített kép, embléma mérettől és hordozóanyagtól függetlenül.
(2) A kampányidőszakban a jelölő szervezetek és a jelöltek engedély és bejelentés nélkül készíthetnek plakátot.
(3) Plakát a kampányidőszakban - a (4)-(7) bekezdésben meghatározott kivételekkel - korlátozás nélkül elhelyezhető.
(4) Épület falára, kerítésre plakátot elhelyezni kizárólag a tulajdonos, a bérlő, illetőleg - állami vagy önkormányzati tulajdonban lévő ingatlan esetén - a vagyonkezelői jog gyakorlójának hozzájárulásával lehet.
(5) Egyes középületeken vagy a közterület meghatározott részén plakát, illetve óriásplakát elhelyezését a helyi önkormányzat, a fővárosban a fővárosi önkormányzat műemlékvédelmi, környezetvédelmi okból rendeletben megtilthatja. Állami vagy önkormányzati hatóság elhelyezésére szolgáló épületen vagy azon belül plakátot elhelyezni tilos.
(6) A választási kampányt szolgáló önálló hirdető-berendezés elhelyezésére, valamint az óriásplakátok vonatkozásában a közterület-használatról szóló jogszabályokat kell alkalmazni.
(7) A plakátot úgy kell elhelyezni, hogy az ne fedje más jelölt vagy jelölő szervezet plakátját, és károkozás nélkül eltávolítható legyen. A plakátot az, aki elhelyezte vagy akinek érdekében elhelyezték, a szavazást követő 30 napon belül köteles eltávolítani, vagy ennek elmaradása esetén az eltávolítás költségét viselni.”
23. Látható tehát, hogy a Ve. 144. § (7) bekezdése rendelkezik a plakátok eltávolításáról és annak jogkövetkezményéről: ha a szavazást követő 30 napon belül aki elhelyezte vagy akinek érdekében elhelyezték nem távolítja el, úgy köteles az eltávolítás költségeit viselni. Megállapítható, hogy a Ve. 144. §-a nem ad felhatalmazást arra, hogy a költségek viselése jogkövetkezményen túl a települési önkormányzat még a közösségi együttélés alapvető szabályaival is ellentétesnek minősítse a plakát eltávolításának elmaradását és ezt plusz szankcionálja. Az érintett önkormányzatnak nem volt felhatalmazása az Ör. 16. §-ban foglaltak meghatározására.
24. Mindez összhangban van a Kúriának a Ve. 144. §-ára vonatkozó értelmezéséve. A Kúria legelőször a Kvk.III.37.399/2014/3. számú határozatában a következőket állapította meg: „[a Ve.] 144. §-ának helyes értelmezéséből következik, hogy választási plakát elhelyezésére kizárólag a Ve. 144. §-ának rendelkezései az irányadóak. A választási szervek a Ve. rendelkezéseinek való megfelelést vizsgálhatják, míg a közúti közlekedési szabályok, továbbá a reklámtáblák elhelyezésére vonatkozó rendeleti szabályok alkalmazásának választási ügyben nincs helye, tekintve, hogy a Ve. 144. §-a egy zárt szabályrendszert alkot.”
25. Mivel a Ve. 144. §-a zárt rendszert alkot, s meghatározza a választási plakát eltávolítása elmulasztásának jogkövetkezményeit is, és mivel az önkormányzat a választási plakát elhelyezésével kapcsolatos közösségellenes magatartások szabályozásra felhatalmazást nem kapott (azaz arra vonatkozó felhatalmazást, hogy a zárt rendszerből e tekintetben kilépjen), ezért megállapítható, hogy az Ör. 16. §-a ellentétben áll a Ve. 144. §-ával. A Kúria Önkormányzati Tanácsa a törvényellenes rendelkezést a Bszi. 55. § (2) bekezdés a) pontja alapján megsemmisítette.
26. Jelen ügy bírói kezdeményezés. A Bszi. 56. § (5) bekezdése szerint „Ha az önkormányzati rendeletnek a bíróság előtt folyamatban lévő ügyben alkalmazandó rendelkezésének megsemmisítésére, illetve más jogszabályba ütközésének megállapítására bírói kezdeményezés alapján kerül sor, az önkormányzati rendelet megsemmisített, illetve más jogszabályba ütközőnek ítélt rendelkezése nem alkalmazható a bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben, valamint valamennyi, a megsemmisítés időpontjában valamely bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben.” Erre tekintettel a Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy a Bszi. jelen határozatban megsemmisített rendelkezései nem alkalmazhatók a Szegedi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság előtt folyamatban lévő K.27.902/2014. illetve K.27.837/2014. számú ügyben, és valamennyi, a megsemmisítés időpontjában valamely bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben.
A döntés elvi tartalma:
27. A helyi önkormányzat a közösségi együttélés alapvető szabályainak meghatározásakor a rendelet személyi hatályát a helyi választópolgárokon túl is meghatározhatja.
28. A helyi önkormányzat a választási plakát elhelyezésével összefüggésben nem határozhat meg a közösségi együttélés alapvető szabályaival ellentétes magatartásként külön tényállást. A választási eljárásról szóló törvény a választási plakát szabályozása körében zárt rendszert alkot.
Alkalmazott jogszabályok és irányadó joggyakorlat:
29. 2011. évi CLXXXIX. törvény 8. § (1) bekezdés b) pontja, továbbá 8. § (2) bekezdése, valamint 143. § (4) bekezdés d) pontja; 2013. évi XXXVI. törvény 144. §-a; 3117/2015. (VII. 2.) AB végzés
Záró rész
30. A Magyar Közlönyben és az önkormányzati rendelettel azonos módon való közzététel elrendelésére a Bszi 57. §-a folytán alkalmazandó Bszi. 55. § (2) bekezdés b) és c) pontja alapján került sor. Az általános alkalmazási tilalom a Bszi. 56. § (5) bekezdése alapján került elrendelésre.
31. A döntés elleni jogorvoslatot a Bszi. 49. §-a zárja ki.
Budapest, 2015. szeptember 22.
Dr. Kozma György sk. a tanács elnöke,
Dr. Balogh Zsolt sk. előadó bíró,
Dr. Hörcherné Dr. Marosi Ildikó sk. bíró