Köf.5.023/2012/9. számú határozat

Nyomtatóbarát változatNyomtatóbarát változat

 

Kúria

Köf.5023/2012/9.szám

A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Dr. Csontos Béla jogtanácsos által képviselt Győr-Moson-Sopron Megyei Kormányhivatal (9021 Győr, Árpád út 32.) Indítványozónak, a Dr. Sárvári Szabolcs jogtanácsos által képviselt Sopron Megyei Jogú Város Önkormányzatának, Sopron, Fertői Vízitelep Szabályozási Tervéről ás Helyi Építési Szabályzatáról szóló 29/2007. (X. 5.) Kgy. rendeletének felülvizsgálatára irányuló nemperes eljárásban meghozta az alábbi

h a t á r o z a t o t :

1. A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapítja, hogy Sopron megyei Jogú Város Önkormányzatának, a Sopron, Fertői Vízitelep Szabályozási Tervéről és Helyi Építési Szabályzatáról szóló 29/2007. (X. 5.) rendelete törvényellenes, ezért azt 2012. október 30. napjával megsemmisíti.

2. A Kúria Önkormányzati Tanácsa elrendeli a határozata Magyar Közlönyben való közzétételét. A megsemmisített rendelet a határozat 2012. október 30. napján veszti hatályát.

3. A Kúria Önkormányzati Tanácsa elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételt követő 8 napon belül az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon történő közzétételét.
A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.

I n d o k o l á s :
I.

1. A Győr-Moson-Sopron Megyei Kormányhivatal jogelődje (a továbbiakban: Indítványozó) 2008. február 13-án kelt GYT-56-2/2008. szám alatti törvényességi észrevétellel felhívta Sopron Megyei Jogú Város Önkormányzata közgyűlését (a továbbiakban: érintett Önkormányzat) a Sopron, Fertői Vízitelep Szabályozási Tervéről és Helyi Építési Szabályzatáról szóló 29/2007. (X. 5.) rendeletének (a továbbiakban: Ör.) módosítására, mivel megalkotásával összefüggésben törvényességi aggályai támadtak.

2. Az érintett Önkormányzat közgyűlése megtárgyalta a törvényességi észrevételben foglaltakat, de azzal csak részben értett egyet.

3. Az Indítványozó eljárást kezdeményezett az Alkotmánybíróság előtt, indítványozta az Ör. alkotmányossági vizsgálatát és megsemmisítését. Indítványát azzal indokolta, hogy az Ör. megalkotását megelőző egyeztetési eljárásokat 2001-ben folytatták le, majd a Közgyűlés 2007-ben fogadta el. Az érintett Önkormányzat azonban nem módosította az Ör.-t az időközben bekövetkező jogszabályi változásoknak megfelelően. Az időközben bekövetkező jogszabályi változások pedig szükségessé tették volna annak vizsgálatát, hogy az Ör. mint településrendezési eszköz befolyásolja-e és milyen módon az időközben lehatárolt Natura 2000 területen előforduló — jogszabályban meghatározott — állatfajokra és élőhely típusokra gyakorolt hatását. Emellett az Ör. jogszabályba ütköző módon hatáskört telepít a Magyar Geológiai Szolgálathoz, amire önkormányzati rendelet nem kapott felhatalmazást.

4. Az Alkotmánybíróság a Kúria Önkormányzati Tanácsához áttette az indítványt. Az Indítványozó indítványát fenntartotta. Az érintett Önkormányzat állásfoglalásában nem vitatta azt, hogy az Ör. megalkotását megelőző egyeztetési eljárás 1999 és 2001 között zajlott le, és az érintett Önkormányzat közgyűlése csak hat évvel később, 2007-ben fogadta azt el, így az Ör. csupán 2007. október 5-én lépett hatályba. Kifejtette, hogy az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) nem tartalmaz előírást arra nézve, hogy a településrendezési tervet az előkészítési eljárás után mikor lehet, illetve kell a közgyűlésnek megalkotni.
Állásfoglalásában nem vitatta, hogy az időközben hatályba lépő, az európai közösségi jelentőségű természetvédelmi rendeltetésű területekről szóló 275/2004. (X. 8.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm.r.1.), az egyes tervek, illetve programok környezeti vizsgálatáról szóló 2/2005. (I. 11.) Kormányrendelet (a továbbiakban: Korm.r.2.), valamint az európai közösségi jelentőségű természetvédelmi rendeltetésű területekkel érintett földrészletekről szóló 14/2010. (V. 11.) KvVM rendelet (a továbbiakban: R.) érinti az Ör.-t és a hatálya alá tartozó területeket. Ugyanakkor arra hivatkozott, hogy a Korm.r.1.-ben szabályozott „terv, vagy beruházás” kategória a területrendezési tervekre nem vonatkozik, az csak az egyedi beruházások és fejlesztések kapcsán kötelezi a terv kidolgozóját és az engedélyező hatóságot arra, hogy vizsgálja a terv (és beruházás) Natura 2000 területre gyakorolt hatását.
Megjegyezte egyebekben, hogy a Korm.r.2. 1. § (2) bekezdésének b) pont bb.) alpontja nem teszi kötelezővé a hatásvizsgálat lefolytatását, amennyiben a szabályozási terv csupán a település egy részére vonatkozik.

5. Az érintett Önkormányzat közgyűlése 2012. április 26-án megtartott ülésén hatályon kívül helyezte az Ör. azon rendelkezését, amely az Országos Geológiai Szolgálat (Magyar Bányászati Hivatal) számára állapított meg szakhatósági feladatot. Továbbra is vitatta azonban az Ör. elfogadásával kapcsolatos Indítványozó által említett jogellenességet.

II.

1. Az indítvány megalapozott.

2. A Kúria Önkormányzati Tanácsa az Ör.-t az indítvány keretei között vizsgálta.

3. 2012. január 1-én hatályba lépett Magyarország Alaptörvénye. Az Alaptörvény 25. cikk c) pontja szerint a bíróság dönt az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközéséről és megsemmisítéséről. A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban Bszi.) 24. § (1) bekezdés f) pontja szerint a Kúria dönt az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközéséről és megsemmisítéséről. Az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 72. § (1) szerint „[a] 71. §-ban foglalt rendelkezéstől eltérően az Alaptörvény 25. cikk (2) bekezdés c) pontja alapján a bírósághoz kell áttenni az e törvény hatálybalépését megelőzően a fővárosi és megyei kormányhivatal, illetve jogelődje által előterjesztett olyan indítványt, amely jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló eljárásban önkormányzati rendelet vizsgálatára irányult, és az indítvány tartalmában önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközését állítja.
Az Alkotmánybíróság 2012. január 18-án- kelt végzésével az indítványt áttette a Kúriához.

4. Az Étv. nem rögzíti szabályai között a helyi építési szabályzat, szabályozási terv elfogadását megelőző egyeztetések érvényének időtartamát, de 9. §-a egyértelművé teszi, hogy a területrendezés helyi eszköze meghatározott eljárási rendben, előzetes egyeztetési eljárások lebonyolítása után fogadható el. Mivel az Ör-t az érintett Önkormányzat 2007-ben alkotta meg, ezért az önkormányzati jogalkotásnak tekintettel kellett lennie az Ör. elfogadásakor hatályos más jogszabályok rendelkezéseire.

5. A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Köf.5031/2012. szám alatti határozatában értelmezte az Alaptörvény 25. cikk (2) bekezdés c) pontjában, illetve a Bszi. 24. § (1) bekezdés f) pontjában megfogalmazott hatásköri szabályokat. Megállapította, hogy a Kúria, illetve a Kúria Önkormányzati tanácsának feladata az, hogy „az önkormányzati normákat a törvényekkel összhangba hozza, illetőleg – az új jogalkotást tekintve – összhangban tartsa”. Megállapította továbbá azt is, hogy „az önkormányzati rendszer hatályos szabályainak a mindenkor hatályos törvényekkel és más jogszabályokkal kell összhangban állni” (II.7. pont). A Kúria Önkormányzati Tanácsa ezért a jelen ügyben is rámutat arra, hogy az  Ör.-t az érintett Önkormányzatnak az elfogadásakor hatályos jogszabályi környezetre tekintettel kellett volna megalkotnia, a törvényességi felülvizsgálat azonban a felülvizsgálat idején hatályos jogszabályokat kéri számon az önkormányzati szabályozáson.

6. A Korm.r.1. 3. §-a határozza meg a Natura 2000 terültek minősítését, külön nevesítve a különleges madárvédelmi területet (3. § a) pont) és a különleges természetmegőrzési területet (3. § d) pont).
Az Ör. a Sopron, Fertői Vízitelep területére tartalmaz szabályozási tervet és határozza meg az építési engedélyek kiadásának helyi feltételeit. Az R. a Natura 2000 területek jelölése mellett, a területek közhiteles ingatlan-nyilvántartási határokhoz igazított helyrajzi számait és térképét is tartalmazza. A Fertői Vízitelep a R. 1. melléklete értelmében a Fertő-Hanság Nemzeti Park Igazgatóság működési területén található HUFH10001 jelű különleges madárvédelmi területen, illetve HUFH20002 jelű kiemelt jelentőségű természetmegőrzési területen fekszik.

7. A Korm.r.1. a Natura 2000 területeken folytatható tevékenységekkel kapcsolatosan részletes hatósági, felügyeleti hatáskört állapít meg a környezetvédelmi, természetvédelmi és vízügyi felügyelőségnek. Ebben a körben rendezi a tervek és beruházások elfogadásának és engedélyezésének rendjét. A 10. § (1) bekezdése értelmében „[o]lyan terv vagy beruházás elfogadása, illetőleg engedélyezése előtt, amely nem szolgálja közvetlenül valamely Natura 2000 terület természetvédelmi kezelését vagy ahhoz nem feltétlenül szükséges, azonban valamely Natura 2000 területre akár önmagában, akár más tervvel vagy beruházással együtt hatással lehet, a terv kidolgozójának, illetőleg a beruházást engedélyező hatóságnak - a tervvel, illetve beruházással érintett terület kiterjedésére, az érintett területnek a Natura 2000 területhez viszonyított elhelyezkedésére, valamint a Natura 2000 területen előforduló élővilágra vonatkozó adatokra figyelemmel - vizsgálnia kell a terv, illetve beruházás által várhatóan a Natura 2000 terület jelölésének alapjául szolgáló, az 1-4. számú mellékletben meghatározott fajok és élőhelytípusok természetvédelmi helyzetére gyakorolt hatásokat”.

8. Az Indítványozó és az érintett Önkormányzat közötti véleménykülönbség részben abban áll, hogy hogyan értelmezhető a Korm.r.1. 10. § (1) bekezdése szerinti „terv és beruházás” fordulat.
Ezzel összefüggésben a Kúria Önkormányzati Tanácsa az alábbiakra mutat rá:
A Korm.r.1.-t a Kormány — többek között — a természetes élőhelyek és a vadon élő növény- és állatvilág megőrzéséről szóló, a Tanács 92/43/EGK irányelvének (1992. május 21., a továbbiakban: Élőhely irányelv) való megfelelés célzatával, a környezetvédelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Ttv.) 41/A. §-ában kapott felhatalmazása alapján alkotta meg. Az Élőhely irányelv 6. cikk (3) bekezdése maga is tartalmazza a „terv és projekt” fordulatot, lényegében a Korm.r.1. 10. § (1) bekezdésével egyezően szabályozza. Az Európai Unió Bírósága (a továbbiakban: EuB) több alkalommal, több összefüggésben értelmezte az Élőhely irányelv rendelkezéseit, többek között az előzetes hatásbecslési vizsgálatok jelentőségét [utóbbira lásd pl.: C-127/02., LBVW v. Államtitkárság (Waddenzee) 43-44. pontok]. Az EuB gyakorlatában egyértelművé tette azt is, hogy az Élőhely irányelv szerinti „terv” fogalmába beletartoznak a területhasznosítási tervek. Megállapította, hogy mivel az építési engedély iránti kérelmeket „a vonatkozó területhasznosítási terveket figyelembe véve kell elbírálni, szükségszerűen ahhoz vezet, hogy ezen tervek jelentős hatást gyakorolnak a tárgyban hozott határozatokra, és következésképpen az érintett területekre” (Bizottság v. Egyesült Királyság, C-6/2004, 54-56. pontok).

9. A Korm.r.2. minden esetben kötelezővé teszi a környezeti vizsgálatot a település egészére készülő helyi építési szabályzat és szabályozási terv esetében, illetve az olyan terv és program esetében, amely „a külön jogszabályban meghatározott Natura 2000 területre jelentős káros hatással lehet” [Korm.r.2. 1. § (2) bekezdés b) pont bb) alpont]. Mindemellett a Korm.r.2. 1. § (3) bekezdés értelmében „várható környezeti hatásuk jelentőségének eseti meghatározása alapján dönthető el a környezeti vizsgálat szükségessége a település egy részére készülő szabályozási tervnél, illetve helyi építési szabályzatnál, továbbá olyan más, a (2) bekezdés b) pontjába tartozó tervnél, illetve programnál, amely helyi szinten kis terület használatát határozza meg (…)”.

10. Figyelemmel az EuB által az előzetes hatásbecslés jelentőségével kapcsolatosan kialakított joggyakorlatra, az elővigyázatosság uniós jogi elvére, a Kúria Önkormányzati Tanácsa a hazai szabályozást akként értelmezte, hogy a területrendezési terv bármely formájának megalkotása szükségképpen előzetes megfontolást, adott esetben előzetes natura hatásbecslési eljárást, konzultációt feltételez. A területrendezési terv ugyanis alapját képezi azoknak az egyedi hatósági engedélyeknek, amelyek tényleges beavatkozást, az ember alakító fellépését teszik lehetővé a természeti környezetbe.

11. Az előzetes hatásbecslési eljárás, konzultáció  lebonyolításának kötelezettsége a Korm.r.2. 1. § (2) bekezdés b) pont bb) alpontja és az 1. § (3) bekezdése alapján — a várható környezeti hatások előzetes eseti mérlegelésének tükrében — akkor is terheli az önkormányzati jogalkotót, ha a helyi építési szabályzatot, szabályozási tervet csak a település egy részére készíti el, de az Natura 2000 jelölt területet érint.

12. A vizsgált Ör. esetében a Natura 2000 európai hálózatba illeszkedő településrész hasznosításával kapcsolatos környezeti hatásbecslési eljárásra semmilyen formában nem került sor, részint mert az Ör. előkészítése során erre nem volt jogszabályi és uniós jogi kötelezettség, részint azért, mert az Ör. elfogadása után — a hatályos uniós jogi és belső jogszabályi kötelezettség ellenére — a jogalkotó arra nem kerített sort.

13. Bszi. 55. § (2) bekezdése értelmében „[ha] az önkormányzati tanács megállapítja, hogy az önkormányzati rendelet vagy annak valamely rendelkezése más jogszabályba ütközik, az önkormányzati rendeletet vagy annak rendelkezését megsemmisíti (...)”. A Bszi. 56. § (3) bekezdése szerint „[a]z önkormányzati tanács a (2) bekezdésben meghatározottaktól eltérően is megállapíthatja az önkormányzati rendelet vagy annak rendelkezése hatályvesztését, ha azt a jogbiztonság vagy a rendelet hatálya alá tartozó jogalanyok különösen fontos érdeke indokolja”.

A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy az Ör. formai hibában szenved, a Korm.r.1. 10. §-ába, a Korm.r.2. 1. § (2) b) pont bb) alpontjába, illetve a (3) bekezdésébe, valamint az Étv. 9. § (3) bekezdésébe ütközik. Ezért a Kúria Önkormányzati Tanácsa az Ör.-t
egészében megsemmisítette. Tekintettel azonban a szabályozatlanságban rejlő jogbizonytalanságra, és a jogalkotás időigényére, a Bszi. 56. § (3) bekezdése alapján a hatályvesztés időpontját a jövőre nézve határozta meg.

Budapest, 2012. június 11.

Dr. Kalas Tibor sk. az Önkormányzati Tanács elnöke
Dr. Hörcherné Dr.Marosi Ildikó sk. előadó bíró
Dr. Balogh Zsolt sk. bíró