KÚRIA
Köm.5064/2012/3. szám
A KÚRIA
ÖNKORMÁNYZATI TANÁCSA
A Kúria Önkormányzati Tanácsa a dr. Penczné dr. Zoltán Zsuzsanna kormánytisztviselő által képviselt Bács-Kiskun Megyei Kormányhivatal (6000 Kecskemét, Deák F. tér 3.) indítványozónak
a Foktő Község Önkormányzata (6331 Foktő, Kossuth út 2.) ellen
helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettsége elmulasztásának megállapítása iránti nemperes eljárásban meghozta az alábbi
h a t á r o z a t o t:
1. A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapítja, hogy Foktő Község Önkormányzata az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény 91. § (1) bekezdéséből eredő jogalkotási kötelezettségét elmulasztotta, mert nem alkotta meg a 2011. évi költségvetés végrehajtásáról szóló zárszámadási rendeletet.
2. A Kúria Önkormányzati Tanácsa felhívja Foktő Község Önkormányzat Képviselő-testületét, hogy szabályozási kötelezettségének 2012. december 31-ig tegyen eleget.
3. A Kúria Önkormányzati Tanácsa elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét.
4. A Kúria Önkormányzati Tanácsa elrendeli, hogy a határozat közzétételére – a Magyar Közlönyben való közzétételt követő nyolc napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.
A határozat ellen jogorvoslatnak helye nincs.
I n d o k o l á s:
I.
1. A Bács-Kiskun Megyei Kormányhivatal (a továbbiakban: indítványozó) indítványt nyújtott be amelyben kérte, hogy a Kúria Önkormányzati Tanácsa állapítsa meg: Foktő Község Önkormányzata (a továbbiakban: önkormányzat) az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény (a továbbiakban: Áht.) 91. § (1) bekezdésében foglalat felhatalmazás alapján nem alkotta meg a 2011. évi költségvetés végrehajtásáról szóló rendeletét. Az indítványozó kérte, hogy az önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettsége elmulasztásának megállapítása mellett a Kúria Önkormányzati Tanácsa határidő tűzésével rendelje el, hogy az önkormányzat jogalkotási kötelezettségének tegyen eleget.
2. Az indítványozó kifejtette, hogy 2012. május 30-án Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény 134. § (1) bekezdése alapján törvényességi felhívást bocsátott ki a törvénysértés megszüntetésére, mert az önkormányzat polgármestere az Áht. által előírt határidőig, 2012. április 30-ig nem terjesztette a képviselő-testület elé a zárszámadás tervezetét, így az önkormányzat nem rendelkezik a 2011. évre zárszámadási rendelettel. Az indítványozó törvényességi felhívásában kitűzött határidő eredménytelenül telt el, válasz, értesítés, jegyzőkönyv nem érkezett a kormányhivatalhoz. A helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletének részletes szabályairól szóló 119/2012. (VI. 26.) Korm. rendelet 9. § d) pontja szerint a törvényességi felhívás eredménytelen, ha az érintett a törvényességi felhívásban foglalt határidő lejártáig a megyei kormányhivatalt írásban nem tájékoztatja. Az indítványozó a határidő eredménytelen lejártát követően a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 24. § (1) bekezdés g) pontja és 57-61. §-a alapján a Kúriához fordult.
3. Az indítványozó előadta, hogy az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés f) pontja szerint a helyi önkormányzat a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között meghatározza költségvetését, annak alapján önállóan gazdálkodik. Az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdése értelmében feladatkörében eljárva a helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot. Az Alaptörvény 33. § (1) bekezdése kimondja, hogy a helyi önkormányzat feladat- és hatásköreit a képviselő-testület gyakorolja.
Az indítványozó szerint az Áht. 91. § (1) bekezdéséből, a helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköreiről szóló 1991. évi XX. törvény (a továbbiakban: Hatásköri törvény) 138. § (1) bekezdés k) pontjából következik az önkormányzat zárszámadásra vonatkozó rendeletalkotási kötelezettsége, de a rendelet megalkotásának elmulasztása sérti az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény (a továbbiakban: Infotv.) együtt értelmezendő 3. § 5. pontját, 26. § (1) bekezdését és 32. §-át is, mert a mulasztás által a közfeladatot ellátó önkormányzat működésének ezen vetületéről a közvélemény nem kaphat pontos és gyors tájékoztatást.
Az indítványozó utal arra, hogy az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdése és a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 10. § (1) bekezdés a) pontja alapján a képviselő-testület át nem ruházható hatásköre a rendeletalkotás, a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény 5. § (4) bekezdése alapján pedig a felhatalmazás jogosultja köteles a jogszabályt megalkotni.
Az indítványozó szerint a fenti szabályokból következik az önkormányzat zárszámadásra vonatkozó rendeletalkotási kötelezettsége, annak elmulasztása a bemutatottak szerint több törvény sérelmét is eredményezi.
4. A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Bszi. 52. §-a szerint az indítványt 30 napos határidő tűzésével megküldte a helyi önkormányzatnak az indítvánnyal kapcsolatos állásfoglalása beszerzése céljából. Az önkormányzat az állásfoglalás benyújtásának lehetőségével nem élt, tájékoztatást a kifogásolt rendelet megalkotása tekintetében nem adott. A Bszi. 53. § (1) bekezdése szerint az Önkormányzati Tanács a rendelkezésére álló iratok alapján, szükség szerint a jogi képviselő, továbbá más, az indítvány elbírálása szempontjából megfelelő szakértelemmel rendelkező személy személyes meghallgatását követően dönt.
II.
Az indítvány megalapozott.
1. Jelen ügy tárgya - a Bszi. 24. § (1) bekezdés g) pontja, 45. § (3) bekezdése, 57. §-a és a Mötv. 137. § (1) bekezdése alapján - helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettsége elmulasztásának vizsgálata.
2. Az Áht. 89. § (1) bekezdése a zárszámadásra vonatkozóan általános szabályként a következőket állapítja meg: A költségvetés végrehajtásáról az éves költségvetési beszámolók alapján évente, az elfogadott költségvetéssel összehasonlítható módon, az év utolsó napján érvényes szervezeti, besorolási rendnek megfelelően záró számadást (továbbiakban: zárszámadás) kell készíteni. A 89. § (2) bekezdés szerint a zárszámadás során valamennyi bevételről és kiadásról el kell számolni.
Az Áht 91. § (1) bekezdése értelmében a jegyző által elkészített zárszámadási rendelettervezetet a polgármester a költségvetési évet követő negyedik hónap utolsó napjáig terjeszti a képviselő-testület elé, a képviselő-testület pedig a zárszámadásról rendeletet alkot. Ez a rendelet megalkotására előírt határidő jelen esetben 2012. április 30. A kormányhivatali kezdeményezés szerint az önkormányzat eddig a határidőig, illetve a törvényességi felhívást követően sem alkotta meg a zárszámadási rendeletét. E rendelet megalkotásának kötelezettsége az Áht. fent idézett 91. § (1) bekezdésből egyenesen következik. Az Áht. 91. § (2) bekezdése tételesen meghatározza, hogy a zárszámadási rendelettervezet előterjesztésekor a képviselő-testület részére tájékoztatásul milyen mérlegeket és kimutatásokat kell bemutatni, azaz a zárszámadási rendelet megalkotásához vezető eljárásra nézve is szabályokat fogalmaz meg.
3. Az Ötv. 77. § (2) bekezdése szerint az önkormányzatok költségvetése az államháztartás része, ahhoz teljes pénzforgalmával kapcsolódik. Az Ötv. 91. § (1) bekezdése pedig kimondja, hogy az önkormányzat meghatározza gazdasági programját és költségvetését.
4. A Hatásköri törvény 138. § (1) bekezdés k) pontja értelmében a képviselő-testület gazdálkodási feladata és hatásköre: „elfogadja a költségvetés végrehajtásáról szóló beszámolót (zárszámadás), ennek keretében elfogadja a normatív költségvetési hozzájárulásoknak a költségvetési törvény előírása szerinti elszámolását;” A Hatásköri törvény e szabálya szerint tehát a normatív költségvetési hozzájárulásokkal való elszámolást is a zárszámadás része.
5. Az Alkotmánybíróság – korábbi hatásköre alapján – vizsgált mulasztásban megnyilvánuló törvénysértést önkormányzati zárszámadási rendelet meg nem alkotása miatt. Az e tárgyban született 62/1994. (XII. 24.) AB határozat (ABH 1994, 475.) és a 9/1995. (II. 22.) AB határozat (ABH 1995, 455.) az Ötv. és az Áht – akkor hatályos de tartalmában a jelenleg hatályossal rokon szövege alapján – megállapította, hogy a törvényi rendelkezések értelmében kétségtelen, hogy a helyi önkormányzatok költségvetése az államháztartás rendszerébe tartozik, annak részét alkotja. Az Áht. pedig kötelezően előírja, hogy az önkormányzatok költségvetését, valamint a költségvetés végrehajtására vonatkozó zárszámadást önkormányzati rendeletben kell megállapítani. Az Áht. tehát a szóban forgó tárgykörök tekintetében egyértelműen szabályozási kötelezettséget határoz meg. Arra is utalt, hogy az önkormányzatok szabályozási autonómiája nem terjed addig, hogy a zárszámadási rendelet megalkotására vonatkozó törvényi kötelezettségét mellőzze. Az önkormányzat a törvény által kötelezően meghatározott feladat- és hatáskörében köteles eljárni, s ez vonatkozik a jogalkotási kötelezettségére is.
6. A Kúria a fenti indokok alapján megállapította, hogy Foktő Község Önkormányzata nem tett eleget az Áht. 91. § (1) bekezdésből eredő szabályozási kötelezettségének, mert a 2011. évi költségvetés végrehajtására vonatkozó zárszámadási rendeletét nem alkotta meg. A Bszi. 59. §-a szerint ha az Önkormányzati Tanács megállapítja, hogy a helyi önkormányzat a törvényen alapuló jogalkotási kötelezettségét elmulasztotta, határozatában határidő tűzésével elrendeli, hogy a helyi önkormányzat a jogalkotási kötelezettségének tegyen eleget. A Kúria ezért felhívja Foktő Község önkormányzatának képviselő-testületét, hogy jogalkotási kötelezettségének legkésőbb 2012. december 31-ig tegyen eleget.
7. Az indítványozó hivatkozott az Infotv. több rendelkezésére is. Az Infotv. 32. §-a szerint a közfeladatot ellátó szerv a feladatkörébe tartozó ügyekben - így különösen az állami és önkormányzati költségvetésre és annak végrehajtására stb. - köteles elősegíteni és biztosítani a közvélemény pontos és gyors tájékoztatását. Az Infotv. 3. § 5. pontja meghatározza a közérdekű adat fogalmát, a 26. § (1) bekezdése pedig a közérdekű és a közérdekből nyilvános adat megismerhetőségéről szól.
A Kúria megállapítja: a zárszámadási rendelet meg nem alkotása miatti mulasztás bár nem az Infotv. rendelkezésein alapul, de kétséget kizáróan sérülnek a közhatalmi szervek működésének transzparenciáját előíró rendelkezések akkor, ha az önkormányzat a mindenki számára hozzáférhető és megismerhető zárszámadásról szóló rendeletben nem számol el – az Áht. 89. § (2) bekezdése szerint - valamennyi bevételéről és kiadásáról.
8. A Mötv. 137. § (3) bekezdése szerint „Ha a helyi önkormányzat a Kúria által megadott határidőn belül nem tesz eleget jogalkotási kötelezettségének, a kormányhivatal a határidő leteltét követő harminc napon belül kezdeményezi a Kúriánál a mulasztás kormányhivatal által történő orvoslásának az elrendelését.” A Kúria megállapítja: abban az esetben ha sem a kormányhivatal sem a Kúria nem tudja hitelt érdemlően megállapítani, hogy az önkormányzat megalkotta-e az adott tárgyú rendeletet úgy azt – figyelembe véve a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletének részletes szabályairól szóló 119/2012. (VI. 26.) Korm. rendelet 9. § d) pontját is – úgy kell tekinteni, hogy az önkormányzat nem tett eleget rendeletalkotási kötelezettségének, ami alapul szolgálhat a Mötv. 137. § (3) bekezdése és 138. §-a alapján a rendeletpótlási eljárásnak. A rendeletpótlási eljárás szabályait a Mötv. 138. §-a tartalmazza. A Bszi. 60. §-a értelmében pedig „Ha az önkormányzati tanács a fővárosi és megyei kormányhivatal kezdeményezésére azt állapítja meg, hogy a helyi önkormányzat a megadott határidőn belül az 59. §-ban megállapított jogalkotási kötelezettségének nem tett eleget, határozatában határidő tűzésével elrendeli, hogy a fővárosi és megyei kormányhivatal vezetője a mulasztás orvoslásához szükséges önkormányzati rendeletet a helyi önkormányzat nevében alkossa meg. Az elrendelést követően a helyi önkormányzat a jogalkotási kötelezettség elmulasztását nem orvosolhatja.”
9. A Kúria Önkormányzati Tanácsa a törvényen alapuló jogalkotási kötelezettség elmulasztásának megállapítására tekintettel elrendelte határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét, illetve ezt követő nyolc napon belül az önkormányzati rendelettel azonos módon történő helyi közzétételét. A Bszi. 55. § (2) bekezdés szerint, ha az Önkormányzati Tanács megállapítja, hogy az önkormányzati rendelet vagy annak valamely rendelkezése más jogszabályba ütközik - a megsemmisítés illetve a törvényellenesség megállapítása mellett - elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben és a helyben szokásos módon történő közzétételét. Jelen ügyben a Kúria Önkormányzati Tanácsa a törvényellenességet az Áht. 91. § (1) bekezdésben foglalt felhatalmazás nem teljesítésében állapította meg. A Bszi. 57. §-a szerint „a helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettsége elmulasztása miatti nemperes eljárásra a jogszabálysértő önkormányzati rendelet felülvizsgálatára irányuló nemperes eljárás szabályait jelen alcímben foglalt eltérésekkel kell alkalmazni.” Az alcím a közzétételre vonatkozó eltérést nem tartalmaz. Mindezek alapján a helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettségének elmulasztását megállapító határozat Magyar Közlönyben való közzététele a Bszi. 55. § (2) bekezdésén és 57. §-án alapul.
A jogorvoslat kizárására irányuló rendelkezést a Bszi. 49. §-a tartalmazza.
Budapest, 2012. november 14.
Dr. Kalas Tibor sk. az Önkormányzati Tanács elnöke,
Dr. Balogh Zsolt sk. előadó bíró,
Dr.Hörcherné Dr.Marosi Ildikó sk. bíró