A Kúria
Önkormányzati Tanácsának
határozata
Az ügy száma: Köf.5.055/2021/5.
A tanács tagja: Dr. Patyi András a tanács elnöke, Dr. Horváth Tamás előadó bíró, Dr. Balogh Zsolt bíró, Dr. Varga Eszter bíró, Dr. Varga Zs. András bíró
Az indítványozó: Pest Megyei Kormányhivatal (....)
Az indítványozó képviselője: Dr. Danka Ferenc jogi szakvizsgával rendelkező kormánytisztviselő
Az érintett önkormányzat: Budakalász Város Önkormányzata (...)
Az érintett önkormányzat képviselője: Dr.Viszlói Tamás ügyvéd (...)
Az ügy tárgya: önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálata
Rendelkező rész
A Kúria Önkormányzati Tanácsa
- megállapítja, hogy Budakalász Város Önkormányzat Képviselő-testületének a meghatározott össztömeget meghaladó gépjárművek helyi közutakra történő behajtásához szükséges behajtási engedély kiadásáról szóló 13/2018. (VI. 29.) önkormányzati rendelete 2. § (1) bekezdésének „A behajtási engedély kiadásának ellenértékeként útfenntartási hozzájárulás fizetendő.” mondata; 2. § (5) bekezdésének „A visszavonás nem keletkezteti az útfenntartási hozzájárulás visszafizetését sem részben, sem egészben.” mondata és (6) bekezdése; 4. § (1)–(4) bekezdései, valamint 3. számú mellélete más jogszabályba ütközik, ezért e rendelkezéseket megsemmisíti;
- elrendeli határozatának közzétételét a Magyar Közlönyben;
- elrendeli, hogy határozatát – a kézbesítést követő nyolc napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon az érintett önkormányzat is tegye közzé.
A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.
Indokolás
Az indítvány alapjául szolgáló tényállás
[1] Az indítványozó Budakalász Város Önkormányzat Képviselő-testületének a meghatározott össztömeget meghaladó gépjárművek helyi közutakra történő behajtásához szükséges behajtási engedély kiadásáról szóló 13/2018. (VI. 29.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör.) rendelkezéseivel szemben PE/030/01236-1/2021. ügyiratszámon törvényességi felhívást bocsátott ki, amelyben felhívta Budakalász Város Önkormányzatát (a továbbiakban: Önkormányzat), hogy a törvénysértést szüntesse meg olyan módon, hogy az Ör. fizetési kötelezettséggel kapcsolatos rendelkezéseit helyezze hatályon kívül. A felhívás 2021. október 1-jén lett feltöltve az önkormányzatok törvényességi felügyeletének részletes szabályairól szóló 119/2012. (VI. 26.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) 5. § (1) bekezdésében meghatározott informatikai rendszerbe.
[2] Budakalász város polgármestere 2021. december 1-jén az informatikai rendszerbe feltöltött, 75/37/2021. ügyiratszámú válaszlevelében arról tájékoztatta az indítványozót, hogy a képviselő-testület a törvényességi felhívásnak megfelelően az Ör.-t módosította.
[3] Az indítványozó megállapította, hogy az Önkormányzat módosításai nyomán a jogellenes állapot fennmaradt.
Az indítvány és az Önkormányzat védirata
[4] A fenti előzmények után az indítványozó PE/030/01236-4/2021. ügyiratszámú indítványával kezdeményezte a Kúria Önkormányzati Tanácsánál az Ör. 2. § (1) bekezdése, 2. § (6) bekezdése, 4. § (1)–(4) bekezdései és 3. számú mellélete más jogszabályba ütközésének megállapítását, és ezért e rendelkezések megsemmisítését.
[5] A Kúria Köf.5.014/2012/8. számú határozatára hivatkozással kifejtette, hogy a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (a továbbiakban: Kkt.) a díjfizetéssel kapcsolatos részletszabályok megalkotására részben a Kormányt, részben pedig a minisztert hatalmazza fel. Az érintett önkormányzatnak nincs törvényi felhatalmazása útfenntartási hozzájárulás megállapítására, így álláspontja szerint az önkormányzati jogalkotó ebben a kérdésben a Kkt. felhatalmazó rendelkezéseivel ellentétesen alkotta meg az Ör.-t.
[6] Az indítványozó kifejtette, hogy a Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény (a továbbiakban: Stv.) szerint fizetési kötelezettségre vonatkozó szabályokat kizárólag törvényben, vagy törvény felhatalmazása alapján önkormányzati rendeletben lehet előírni, kivéve, ha az Európai Unió kötelező jogi aktusa vagy nemzetközi szerződés eltérően rendelkezik. A Kkt. azonban nem jogosítja fel az önkormányzati jogalkotót a közút használatáért történő díjmegállapításra.
[7] A Kúria Önkormányzati Tanácsa a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 140. § (1) bekezdése folytán alkalmazandó 42. § (1) bekezdése alapján felhívta az érintett önkormányzatot az indítványra vonatkozó nyilatkozata megtételére.
[8] Az Önkormányzat védiratában az indítvány elutasítását kérte. Kifejtette, hogy a behajtási engedély kiadására az Önkormányzat közútkezelői feladatainak ellátása miatt van szükség. Az ehhez kapcsolódó rendelkezés összhangban van a Kúria Önkormányzati Tanácsa Köf.5014/2012/8. sz. határozatában foglaltakkal, ami rögzítette azt, hogy az önkormányzat a törvény keretei között a helyi közút fenntartása és üzemeltetése körében a közút használatát engedélyhez kötheti. Az Ör. 2. §. (l) bekezdésének a behajtási engedély szükségességére vonatkozó része ezért álláspontja szerint az irányadó jogszabállyal összhangban van. Az indítványozó ennek ellenére a rendelkezés teljes szövegének hatályon kívül helyezését kérte, ami indokolatlan.
[9] Az Ör. a behajtási engedély kiadását ellenértékhez kötötte, amelyet útfenntartási hozzájárulásnak minősített. Az Önkormányzat szerint az útfenntartási hozzájárulás nem tekinthető útdíjnak. Az útdíj fogalmát ugyanis az autópályák, autóutak és főutak használatáért fizetendő megtett úttal arányos díjról szóló 2013. évi LXVII. tv. 2. § 18. pontja határozza meg. Értelmezésében az útfenntartási hozzájárulás nem az út használatáért megállapított díj, hanem a behajtási engedély kiadásának ellenértéke. Hivatkozással az Stv. 28. § (1) bekezdésére kifejtette, hogy az Ör. 2. § (1) bekezdése szerinti fizetési kötelezettség nem sorolható abba a körbe, amit az önkormányzat ne állapíthatna meg, mivel ebben az esetben az engedély kiadása ellenszolgáltatásnak minősül.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokai
[10] Az indítvány megalapozott az alábbiak szerint.
[11] Az Önkormányzati Tanács az indítványt a Kp. 141. § (2) bekezdése alapján bírálta el. A Kp. 140. § (1) bekezdése alapján az indítványra a keresetlevél szabályait kell alkalmazni. A Kp. 37. § (1) bekezdés f) pontja szerint az indítványnak tartalmaznia kell a közigazgatási tevékenységgel okozott jogsérelmet, az annak alapjául szolgáló tények, illetve azok bizonyítékai előadásával. Ha törvény másképp nem rendelkezik, az Önkormányzati Tanács az Ör. vizsgálatát az indítvány és a védirat keretei között végzi el.
[12] Az Ör. indítvánnyal érintett rendelkezései a következők:
–„2. § (1) A helyi közutak zónáit a rendelet 2. melléklete tartalmazza, és az ott meghatározott megengedett legnagyobb össztömegűnél nehezebb gépjárművek (továbbiakban: gépjármű) behajtásához a behajtást megelőzően kiadott behajtási engedély (továbbiakban: engedély) szükséges. A behajtási engedély kiadásának ellenértékeként útfenntartási hozzájárulás fizetendő. Az engedélyt az Önkormányzat polgármestere – a helyi közút tulajdonosa és kezelője nevében – (továbbiakban: közútkezelő) adja ki. ”
– „2. § (6) A behajtási engedély kapcsán fizetett útfenntartási hozzájárulásból származó bevételt az Önkormányzat a helyi közutak fenntartására, fejlesztésére használhatja vagy használja fel.
– „4. §
(1) A behajtási engedély kiadásáért a gépjármű tulajdonosának, vagy üzembentartójának (továbbiakban: kérelmező) az Önkormányzat javára az Önkormányzat által fenntartott helyi közútra történő behajtás esetén útfenntartási hozzájárulást kell fizetni.
(2) Az (1) bekezdés szerinti útfenntartási hozzájárulás összegét a gépjármű megengedett legnagyobb össztömegének alapulvételével, a rendelet 3. mellékletében foglaltak szerint kell megállapítani. Az útfenntartási hozzájárulás mértéke a behajtási engedély iránti kérelemben szereplő gépjárművek darabszámának és a 3. melléklet szerinti összegnek a szorzata.
(3) Az útfenntartási hozzájárulást a behajtási engedély iránti kérelem benyújtásakor kell megfizetni a kérelmen szereplő számlaszámra.
(4) Az útfenntartási hozzájárulás nem mentesíti az engedélyest az általa használt utakon, általa okozott károsodások kijavításának kötelezettsége alól.
– az Ör. 3. melléklete [Útfenntartási hozzájárulás ellenértéke (kérelmezett rendszámonként) című táblázat].
[13] Az Ör.-nek az indítvány által vitatott rendelkezésekkel való szoros összefüggésben álló további szabálya:
– „2. § (5) A közútkezelő az engedélyt visszavonja, ha az engedélyes a behajtási engedélyben foglalt kikötéseket nem tartja be, illetve ha engedélyes a kiadott engedély visszavonását, megváltoztatását kéri. A visszavonás nem keletkezteti az útfenntartási hozzájárulás visszafizetését sem részben, sem egészben.”
[14] Magyarország Alaptörvénye (a továbbiakban: Alaptörvény) 32. cikk (2) bekezdése alapján feladatkörében eljárva a helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot.
[15] Az Alaptörvény 32. cikk (3) bekezdése értelmében az önkormányzati rendelet más jogszabállyal nem lehet ellentétes.
[16] A Kúria jelen ügyben is irányadónak tekinti az azonos tényállás és normatív szabályozás, valamint hasonló jogi érvelés mellett meghozott Köf.5029/2021/4. számú határozatában foglaltakat a következők szerint.
[17] A Kp. 143. § (3) bekezdése értelmében a Kúria az önkormányzati rendelet vitatott rendelkezésével szoros összefüggésben álló rendelkezésének más jogszabályba ütközését is vizsgálhatja. Az útfenntartási hozzájárulás az Ör. szerint a behajtási engedély megadásának és érvényességének feltétele. Tekintettel arra, hogy az útfenntartási hozzájárulás ily módon a behajtási engedély szabályozási rendszerének szerves részét képezi, a Kúria Önkormányzati Tanácsa – hasonlóképpen, mint az indítványozó által is hivatkozott Köf.5014/2012/8. számú határozattal, valamint a Köf.5029/2021/4. számú határozattal elbírált ügyekben – először azt a kérdést vizsgálta, hogy jogosult-e az érintett önkormányzat a tulajdonában álló helyi közút használatát behajtási engedélyhez kötni.
[18] A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 13. § (1) bekezdésének 2. pontja értelmében a helyi közügyek, valamint a helyben biztosítható közfeladatok körében ellátandó helyi önkormányzati feladatok különösen a településüzemeltetés, ezen belül pedig a helyi közutak és tartozékainak kialakítása és fenntartása.
[19] A Kkt. 33. § (1) bekezdés b) pontjának bb) alpontja értelmében az út kezelője helyi közutak, a lakott területen lévő járda tekintetében a helyi önkormányzat vagy a fenntartásra, a fejlesztésre és a fejlesztéssel összefüggő üzemeltetésre alapított költségvetési szerv, vagy olyan gazdálkodó szervezet, amelyben a helyi önkormányzat 100%-os tulajdoni részesedéssel rendelkezik.
[20] A közút kezelőjének a közúti közlekedéssel kapcsolatos feladatait a Kkt. 8. § (1) bekezdésének a) pontja szabályozza az önkormányzatokra is kiterjedő hatállyal. E rendelkezés szerint a feladatok közé tartozik 1. a közúti közlekedés tervezése, fejlesztése, szabályozása és ellenőrzése; 2. a közúti közlekedés szervezeti és működési feltételeinek meghatározása; 3. a közúthálózat fejlesztése, fenntartása, üzemeltetése. Mivel a helyi közút közlekedési célú használatának biztosítása közszolgáltatás, amelynek tartalmát a Kkt. határozza meg, az önkormányzati jogalkotó ezen törvényi keretek között alkothat szabályokat (Köf.5014/2012/8.). A Kúria Önkormányzati Tanácsa egyebek között a Köf.5014/2012/8. számú és a Köf.5029/2021/4. számú határozatokkal egyezően állapítja meg, hogy az érintett önkormányzat a törvényi keretek között, a helyi közút fenntartása és üzemeltetése körében kötheti a közút használatát engedélyhez. Az engedélyezési rendszer törvényességét egyébként az indítványozó sem vitatta.
[21] A Kúria Önkormányzati Tanácsa ezt követően vizsgálta azt a kérdést, hogy a jogalkotó rendelkezése ad-e jogosultságot, hogy a közút használatára vonatkozó engedély kiadását díjfizetéstől tegyék függővé.
[22] Az Stv. 29. § (1) bekezdése szerint fizetési kötelezettséget előírni, a fizetésre kötelezettek körét, a fizetési kötelezettség mértékét, a kedvezmények, mentességek körét és mértékét megállapítani kizárólag törvényben, vagy törvény felhatalmazása alapján önkormányzati rendeletben lehet, kivéve, ha az Európai Unió kötelező jogi aktusa vagy nemzetközi szerződés eltérően rendelkezik. Az Stv. e rendelkezéséből következően, kifejezett törvényi felhatalmazás hiányában az érintett önkormányzat útfenntartási díjra vonatkozó fizetési kötelezettséget nem írhat elő.
[23] Díjfizetési kötelezettség megállapítása tekintetében a Kkt. két területen ad felhatalmazást: díjfizetés (használati díj formájában) országos közutak közlekedési célú használata esetében írható elő (Kkt. 33/A. §-33/C. §), illetve a közutak nem közlekedési célú használatakor (Kkt. 37. §). Az előbbi esetben a felhatalmazás címzettje a kormány, illetve a közlekedésért felelős miniszter [Kkt. 33/B. §, Kkt. 48. § (3) bekezdés a) és g) pont], valamint a koncessziós társaság a közút koncesszió keretében történő üzemeltetése esetén [Kkt. 9/C. § (1) bekezdés]. A közutak nem közlekedési célú használata, illetve útcsatlakozás létesítése esetében a felhatalmazás címzettje a közlekedésért felelős miniszter [Kkt. 39. § (3) bekezdés]. Használati díj fizetésére vonatkozó kötelezettség, illetve a használaton alapuló „útfenntartási díj” megállapítására a Kkt. nem ad felhatalmazást az önkormányzatoknak, a helyi közutak tekintetében sem. A Kkt. 3. § (1) bekezdése egyes közutakra vonatkozóan a gyalogosok és járművek közlekedésének jogszabály általi korlátozhatóságáról szól, ezzel összefüggő díj megállapítására rendelkezést nem tartalmaz, mint ahogyan a Kkt. 9. § (2) bekezdése (közúti közlekedéssel összefüggő helyi önkormányzati feladatok), a Kkt. 34. § (1)-(2) bekezdései (közút kezelőjének feladatai, a közút forgalmi rendjének kialakítása) sem adnak erre vonatkozó felhatalmazást.
[24] Az Önkormányzat érvei alapján a Kúria vizsgálta a fizetési kötelezettség törvényi fogalmának tartalmát. Az Stv. 28. § (1) bekezdése szerint Magyarországon minden természetes személy, jogi személy és más jogalany
a) adó, járulék, hozzájárulás, vagyonszerzési illeték, pótlék vagy más hasonló - az állam közvetlen ellenszolgáltatása nélküli - rendszeres vagy rendkívüli fizetési kötelezettség, továbbá
b) az állami közhatalom birtokában nyújtható szolgáltatásért, eljárásért fizetendő felügyeleti díj, eljárási és felügyeleti illeték, igazgatási szolgáltatási díj, pótdíj
[az a) és b) pont a továbbiakban együtt: fizetési kötelezettség] teljesítésével járul hozzá a közös szükségletek fedezetéhez.
[25] A fizetési kötelezettség tehát a közterhekre alkalmazott olyan gyűjtőfogalom az Stv.-ben, amiannak típusa szerint az állam közvetlen ellenszolgáltatása nélküli kötelezettségként (a), illetve az állami közhatalom birtokában nyújtható szolgáltatása, eljárása ellenében (b) fizetendő.
[26] Az Ör.-ben szabályozott útfenntartási hozzájárulás az Önkormányzatnak a védiratába foglalt értelmezésében az engedély kiadásának ellenértéke, vagyis közhatalom birtokában folytatott eljárásért fizetendő fizetési kötelezettség. Ezzel összefüggésben a következőkre kell figyelemmel lenni.
[27] Az Stv. 29. § (1) bekezdése szerint fizetési kötelezettséget előírni, a fizetésre kötelezettek körét, a fizetési kötelezettség mértékét, a kedvezmények, mentességek körét és mértékét megállapítani kizárólag törvényben, vagy törvény felhatalmazása alapján önkormányzati rendeletben lehet, kivéve, ha az Európai Unió kötelező jogi aktusa vagy nemzetközi szerződés eltérően rendelkezik.
[28] A (2) bekezdés szerint az (1) bekezdéstől eltérően - törvény felhatalmazása alapján - a Kormány rendeletben állapíthatja meg a pótlék mértékét. Igazgatási szolgáltatási díjat, pótdíjat - törvény vagy eredeti jogalkotói hatáskörben kiadott kormányrendelet felhatalmazása alapján - a miniszter az adópolitikáért felelős miniszter egyetértésével kiadott rendeletben állapíthat meg.
[29] A fizetési kötelezettségek körébe tartozó, az értelemszerűen közhatalom birtokában folytatott eljárásért fizetendő igazgatási szolgáltatási díjat tehát eszerint is csak központi jogforrásoknak az Stv.-ben meghatározott jogszabályi formáinak keretei között lehet megállapítani. Az Stv. kifejezett törvényi felhatalmazás meglétét követeli meg a fizetési kötelezettség helyi önkormányzat általi bevezetéséhez, ráadásul ezzel egyidejűleg az ilyen felhatalmazó törvénynek az Stv. 31. § (1) bekezdése szerint azt is tartalmaznia kellene, hogy az államháztartás melyik alrendszerének bevételét képezi ez a közteher. Ilyen, az önkormányzati alrendszerre vonatkozó rendelkezés sem található a Kkt.-ban, hiszen az nem is ad felhatalmazást a helyi közutak használatával összefüggő fizetési kötelezettség (közteher) előírására.
[30] A fizetési kötelezettségek elnevezése az Stv.-ben is eltérő lehet aszerint, hogy az közvetlen ellenszolgáltatás nélküli vagy valamilyen ellenszolgáltatáshoz, eljáráshoz kapcsolódó közteher, de a fizetési kötelezettség nevének önkormányzat általi megváltoztatása, a Kkt.-ban szereplő díj helyett útfenntartási hozzájárulásnak vagy útfenntartási díjnak történő elnevezése a fizetési kötelezettségnek a helyi közutakkal összefüggő jellegét nem szünteti meg és ezáltal azt nem is vonhatja ki a Kkt. hatálya alól, mely – amint azt a Kúria számos határozatában megállapította már – nem ad felhatalmazást a helyi önkormányzatoknak a bevezetésükre. Mindezek alapján is kijelenthető, hogy az érintett önkormányzatnak nincs törvényi felhatalmazása a közhatalom birtokában kiadott behajtási engedély ellenében útfenntartási hozzájárulás megállapítására sem.
[31] Az Ör. díjfizetésre vonatkozó részei, így a 2. § (1) bekezdésének ellenértékre vonatkozó mondata, a 2. § (6) bekezdése, 4. § (1)–(4) bekezdései és 3. számú melléklete emiatt más jogszabályba ütköznek. A kifejtettek szerint, az indítvánnyal szemben a 2. § (1) bekezdése egészének törvénysértő volta nem állapítható meg, mivel a behajtás engedélyhez kötése önmagában jogszerű, csak a bekezdés második mondata ütközik törvénybe.
[32] A Kúria ugyanakkor a Kp. 143. § (3) bekezdése alapján, az Ör, indítvány által vitatott rendelkezésein túlmenően, az azokkal való szoros összefüggés okán, a 2. § (5) bekezdésének második mondata törvénybe ütközését ugyancsak megállapította.
[33] E törvénysértő rendelkezéseket a Kp. 146. § (1) bekezdés a) pontja alapján a Kúria a rendelkező rész szerint megsemmisítette.
[34] A Kp. 146. § (3) bekezdése értelmében, a megsemmisített önkormányzati rendelet vagy annak rendelkezése a bíróság határozatának a hivatalos lapban való közzétételét követő napon hatályát veszti, és e naptól nem alkalmazható.
Az döntés elvi tartalma
[35] Törvénysértő az önkormányzati rendelet, ha annak ellenére állapít meg fizetési kötelezettséget, hogy központi jogforrás állapítja meg a fizetési kötelezettség megállapítására jogosultakat, és ezek között a helyi önkormányzat nem szerepel.
Záró rész
[36] A Kúria Önkormányzati Tanácsa az indítványt a Kp. 141. § (2) bekezdése szerint tárgyaláson kívül bírálta el, a jogkövetkezményeket a Kp. 146. § (1) bekezdés a) pontja, valamint 146. § (3) bekezdése alapján állapította meg.
[37] A Magyar Közlönyben történő közzététel a Kp. 146. § (2) bekezdésén, a helyben történő közzététel a Kp. 142. § (3) bekezdésén alapul.
[38] Jelen eljárásban a Kp. 141. § (4) bekezdése alapján a feleket teljes költségmentesség illeti meg és saját költségeiket maguk viselik.
[39] A határozat elleni jogorvoslatot a Kp. 116. § d) pontja és a 146. § (5) bekezdése zárja ki.
Budapest, 2022. április 5.
Dr. Patyi András s.k. a tanács elnöke
Dr. Horváth Tamás s.k. előadó bíró
Dr. Balogh Zsolt s.k. bíró
Dr. Varga Eszter s.k. bíró
Dr. Varga Zs. András s.k. bíró