A Kúria
Önkormányzati Tanácsa
határozata
Az ügy száma: Köf.5036/2018/3.
A tanács tagja: Dr. Patyi András a tanács elnöke, Dr. Dobó Viola előadó bíró
Dr. Horváth Tamás bíró
Az indítványozó: Budapest Főváros Kormányhivatala
(1056 Budapest, Váci u. 62-64.)
Az érintett önkormányzat: Budapest Főváros XIX. Kerület Kispest Önkormányzat
(1195 Budapest, Városháztér 18-20.)
Az ügy tárgya: önkormányzati rendelet törvényességének vizsgálata
Rendelkező rész
A Kúria Önkormányzati Tanácsa
- megállapítja, hogy Budapest Főváros XIX. Kerület Kispest Önkormányzat képviselő-testületének az önkormányzat tulajdonában álló közterületek használatáról szóló 9/2013. (III.29.) számú önkormányzati rendelete 5/B. alcíme és 7/B. §-a törvényellenes és ezért azokat kihirdetése napjára visszamenőleg, 2018. január 1-jei hatállyal megsemmisíti;
- elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét;
- elrendeli, hogy a határozat közzétételére – a Magyar Közlönyben való közzétételt követő 8 napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.
A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.
Indokolás
Az indítvány alapjául szolgáló tényállás
[1] Budapest Főváros Kormányhivatala (a továbbiakban: Kormányhivatal) a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 132. § (3) bekezdés b) pontjában foglalt feladat-és hatáskörében eljárva vizsgálta Budapest Főváros XIX. Kerület Kispest Önkormányzat képviselő-testületének az önkormányzat tulajdonában álló közterületek használatáról szóló 9/2013. (III.29.) számú önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör.) jogszerűségét. A Kormányhivatal 2018. április 4-én a Mötv. 132. § (1) bekezdés a) pontja alapján törvényességi felhívásban kezdeményezte az Ör. vonatkozó szabályozásának felülvizsgálatát és módosítását. A törvényességi felhívásban foglaltakkal a képviselő-testület nem értett egyet. A Kormányhivatal – az önkormányzat által megfogalmazott észrevételekre figyelemmel – a korábbi felhívásban foglaltakat fenntartva és azt kiegészítve 2018. június 26-án BP/1010/00273-7 iktatószámon ismételt törvényességi felhívást bocsátott ki, mellyel a képviselő-testület továbbra sem értett egyet.
Az indítvány és az érintett önkormányzat állásfoglalása
[2] Mivel a törvényességi felhívások eredménytelennek bizonyultak a Kormányhivatal a Mötv. 136. § (2) bekezdésében foglalt lehetőségével élve a Kúriához fordult, kezdeményezte az Ör. 5/B. alcíme és 7/B. §-a törvényességi vizsgálatát és megsemmisítését.
[3] Az önkormányzat 2018. január 1-jei hatállyal módosította az Ör.-t, mely az alábbi 5/B. alcímmel és 7/B. §-sal egészült ki.
„5/B. A hirdetőberendezések és reklámhordozók közterület-használati hozzájárulásának különös szabályai
7/B. §
(1) A közterületen csak olyan tartalommal helyezhető el plakát, amely nem tartalmaz semmilyen hátrányos megkülönböztetést, különösen népek, nemzetiségek, etnikumok, nemek, korosztályok közötti, illetve szexuális hovatartozás, vallási kötődés, vagy fogyatékossággal élőkkel kapcsolatos diszkriminációt, illetve nem támogathat ilyen nézeteket. Nem lehet alkalmas gyűlöletkeltésre, illetve nem buzdíthat olyan magatartásra, amely magánszemélyekkel szembeni különbségtételre irányul.
(2) Az (1) bekezdésben foglaltak megállapításáról a Munkacsoport javaslata alapján a Polgármester dönt. A Munkacsoport tagjai:
a) a polgármester,
b) a jegyző,
c) a főépítész,
d) az építéshatósági ügyekkel megbízott iroda vezetője,
e) a közterület-használati ügyekkel megbízott iroda vezetője.
(3) A (2) bekezdésben meghatározott Munkacsoport a működési rendjét maga határozza meg.
(4) Az (1) bekezdésben foglaltak megsértése esetén a jogsértéssel érintett közterület-használati engedély visszavonható. Ebben az esetben az E rendeletben foglalt jogellenes közterület-használatra vonatkozó szabályok alkalmazása szerint kell eljárni azzal a kivétellel, hogy a jogosulatlan közterület-használat következményeiről a Polgármester jogosult dönteni.”
[4] A Kormányhivatal álláspontja szerint az Ör. vitatott rendelkezése ellentétes az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdésével és 9. (helyesen: IX.) cikkével. A Kormányhivatal arra hivatkozott, hogy az Ör. nem elhelyezési, hanem tartalmi indokok alapján kívánja korlátozni a plakátok kihelyezését, túlterjeszkedve ezzel az Alaptörvénynek az önkormányzatot rendeletalkotásra felhatalmazó rendelkezésén, illetve a Mötv. 23. § (5) bekezdésének 2. pontján. Utalt a Kormányhivatal arra is, hogy a tartalmi korlátozás sérti az Alaptörvény IX. cikkében nevesített véleménynyilvánítási szabadságot is.
[5] A Kormányhivatal megítélése szerint – azzal, hogy az Ör. vitatott rendelkezése nem tisztázza pontosan milyen plakátokkal kapcsolatban kell alkalmazni az 5/B. alcímben foglaltakat – sérti a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) választási plakátokra vonatkozó 144. § (1)-(7) bekezdésében foglaltakat. Ezzel összefüggésben hivatkozott egyrészt a Kúria választási ügyekben hozott korábbi végzéseire (Kvk.VI.37.328/201/3. Kvk.I.37.476/2014/4., Kvk.I.37/491/2014/3.), amelyek megállapították egyrészt, hogy a választási plakát elhelyezésére kizárólag a Ve. 144. §-ában foglaltak az irányadóak. Másrészt utalt az 5/2015. (II. 25.) AB határozatra, amely a véleménynyilvánítás szabadságának érvényesülését értelmezi a választási kampány vonatkozásában. A Kormányhivatal álláspontja szerint az AB határozatban foglaltak az egyéb, kampánytevékenységnek nem minősülő plakátokon megjelenített tartalmak esetén is irányadóak. Utal a Kormányhivatal arra is, hogy az önkormányzat közterület-használattal összefüggő szabályozási jogosultsága a rendeltetéstől eltérő használat kérdéseire terjed ki, e keretek közé nem illeszthető be a plakátok tartalmi szempontból történő vizsgálata.
[6] A Kormányhivatal álláspontja szerint a „plakát” fogalmának tisztázása a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 2. §-ában foglalt normavilágosság követelményének szempontjából is szükséges lenne. Nem tartja elfogadhatónak a képviselő-testület azon álláspontját, hogy a fogalom meghatározására azért nem került sor, mert azt a településkép védelméről szóló LXXIV. törvény (a továbbiakban: Tptv.) 11/F. § 2. pontja határozza meg. A Tptv. hivatkozott rendelkezése ugyanis csak a Tptv. szabályainak alkalmazásával összefüggésben rendeli alkalmazni az ott rögzített „plakát” fogalmat. A Kormányhivatal megítélése szerint sérti a normavilágosságot az is, hogy az Ör. nem határozza meg egyértelműen hogy milyen tartalmak minősülnek gyűlöletkeltőnek, e körben milyen szempontokat mérlegel a Munkacsoport. Aggályosnak tartja a Kormányhivatal azt is, hogy az Ör. a polgármesterhez telepíti a döntés jogot, de nem biztosít ez ellen jogorvoslati lehetőséget.
[7] A Kúria Önkormányzati Tanácsa a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 140. § (1) bekezdése alapján a 42.§ (1) bekezdése értelmében hívta fel az érintett önkormányzatot az indítványra vonatkozó nyilatkozata előterjesztésére.
[8] Az önkormányzat védiratot nem terjesztett elő.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokolása
[9] Az indítvány megalapozott.
[10] Az indítványozó Kormányhivatal a 2018. január 1. napjától hatályos – a 41/2017 (XII.12.) önkormányzati rendelettel módosított – Ör. 5/B. alcímének és 7/B. §-ának törvényességi vizsgálatát kérte. Az indítvány szerint az Ör. hivatkozott rendelkezései ellentétesek az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdésével és 9. (helyesen: IX.) cikkével, a Ve. 144.§-ával és a Jat. 2. §-ával.
Az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény 37. §-a értelmében az Alkotmánybíróság (AB) az önkormányzati rendeletek vizsgálatát kizárólag alaptörvény-ellenesség esetén végzi el, akkor, ha az alkotmányossági probléma más jogszabály közbejötte nélkül eldönthető. Ebből következően az AB-nak nincs hatásköre a vegyes indítvány elbírálására, azok az ügyek, amelyekben az alkotmányossági és törvényességi probléma együtt jelenik meg, nem tartoznak az AB kompetenciájába. [3097/2012. (VII. 26.) AB végzés] Így jelen ügyben is lehetőség volt ebben a körben a Kúria eljárására.
[11] Az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdése értelmében „feladatkörében eljárva a helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot”. A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 23. § (5) bekezdés 2. pontja szerint „ A kerületi önkormányzat feladata különösen: 2. a tulajdonában álló közterületek használatára vonatkozó szabályok és díjak megállapítása.”
[12] A Kúria álláspontja szerint ez a törvényi felhatalmazás a közterületi szabályozás tárgyára – az indítványban megfogalmazottak szerint: a közterület rendeltetésének biztosítására – vonatkozik, azaz nem terjed ki a közterületen szabályosan elhelyezett berendezéseken megjelenített üzenetek tartalmi vizsgálatára. Azzal, hogy az önkormányzat a plakátok kihelyezését tartalmi indokok alapján korlátozza, túlterjeszkedik a feladat- és hatáskörén, megsértve egyúttal az Mötv. 9. §-ában foglaltakat, mely szerint „(a)z e törvényben meghatározott jogokat és kötelezettségeket jóhiszeműen, a kölcsönös együttműködés elvét figyelembe véve, a társadalmi rendeltetésüknek megfelelően kell gyakorolni.”
[13] Tekintettel arra, hogy a Kúria a törvénysértést megállapította, annak vizsgálatát, hogy az Ör. 7/B. § konkrét tartalma sérti-e az Alaptörvény IX. cikkében nevesített véleménynyilvánítás szabadságát nem tartotta szükségesnek elvégezni. A Kúria megjegyzi, hogy a véleménynyilvánítás szabadságának korlátozására csak törvényben kerülhet sor, alacsonyabb szintű jogszabályban ez nem lehetséges.
A Kúria a Kvk. II. 37.354/2018/2. számú végzésében – amely részben a jelen Ör.-hez kapcsolódó választási plakát átragasztása ügyében került kiadásra, kifejtette, „hogy az Alkotmánybíróság több döntésében, így az 5/2015. (II.25.) AB határozatban általános érvénnyel mondta ki, hogy az Alaptörvény IX. cikk (1) bekezdésében elismert véleménynyilvánítási szabadság kiterjed a választási kampány során a jelöltek és a jelölő szervezetek által folytatott kampánytevékenységre (Indokolás 23. pont). Az 1/2013. (I.07.) AB határozat hangsúlyozta, hogy a politikai reklámozás mindenek előtt a választáson induló pártok, jelölő szervezetek véleménynyilvánítását érinti. Az Alaptörvény IX. cikke mindenkinek biztosítja a szabad politikai véleménynyilvánítás jogát, amely megnyilvánulhat politikai reklámok közzétételében is (Indokolás 93-94. pontok).”
[14] Ugyanakkor a Kúria ezzel összefüggésben rámutat, hogy a diszkrimináció tilalmát az Alaptörvény XV. cikkének (2) bekezdése a következők szerint rögzíti: „Magyarország az alapvető jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, fogyatékosság, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül biztosítja.” A 7/2017. (IV.18.) AB határozat szerint az Mötv. 13. §-ában felsorolt helyi közügyek „értelmezése alapján látható, hogy az önkormányzati rendeletalkotásra adott alaptörvényi és törvényi felhatalmazás a helyi közügyek körében egy-egy tipikusan önkormányzati léptékű feladat vagy közszolgáltatás ellátását hivatott biztosítani. Mindez esetlegesen közvetett módon kapcsolatba hozható az alapjogok gyakorlásával, amely esetében az ABh. [a 29/2015. (X. 2.) AB határozat] fent idézett megállapítási alapján 'vizsgálható és vizsgálandó, hogy a rendeletek az Alaptörvény I. cikkének megfelelően az egyes alapjogokat a közösségi együttélés alapvető szabályaira hivatkozva ténylegesen más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozzák-e, miként az is, hogy a helyi sajátosságok megalapozzák-e a tilalmazott magatartásokat és azok jogkövetkezményeit’ Indokolás [42]. Ezzel szemben azonban az önkormányzatok nem alkothatnak közvetlenül alapjogot érintő, illetve korlátozó szabályozást, mivel az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése alapján az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. A közvetlenül alapjogokat érintő, illetve korlátozó helyi önkormányzati rendeletben történő szabályozás ugyanis oda vezetne, hogy egyes alapjogok gyakorlása önkormányzatonként eltérő feltételek mellett valósulhatna meg” a 7/2017. (IV. 18. AB határozat, Indokolás [28].
[15] A Kúria utal arra is, hogy gyűlöletkeltés (közösség elleni uszítás) a Büntető Törvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvény 332. §-ában nevesített tényállás, melynek a tartalmát nem lehet alacsonyabb szintű jogszabályban meghatározni, másrészt a tényállásszerűséget, annak fennállását/feltételeit csak bíróság (és nem egy Munkacsoport, vagy a polgármester) jogosult megállapítani.
[16] Az Ör. 5. § (1) bekezdés 1. és 2. pontja szerint: „Közterület-használati hozzájárulást kell beszerezni:
1. közterületbe 10 cm-en túl benyúló védőtető, előtető, ernyőszerkezet és azon hirdetőberendezés, reklámhordozó (ideértve a választási kampányt szolgáló önálló hirdetőberendezést, óriásplakátot is) elhelyezéséhez, fennmaradásához;
2. hirdetőberendezés és reklámhordozó elhelyezéséhez, fennmaradásához, ideértve a választási kampányt szolgáló önálló hirdetőberendezés közterületen történő elhelyezését, fennmaradását is, továbbá a közterületre jogszerűen – különösen hozzájárulás vagy jogszabály rendelkezése alapján – kihelyezett bármilyen építményre vagy tárgyra (különösen pavilonra, nyílt szerkezetű elárusítópultra, építési vagy egyéb célt szolgáló állványzatra) felszerelt reklám, reklámhordozó berendezés elhelyezéséhez, fennmaradásához; továbbá bármilyen, képek vagy reklámok közterületre történő vetítéséhez, és az erre a célra szolgáló berendezések közterületre történő elhelyezéséhez, fennmaradásához;
[17] A Ve. 144. § (6) bekezdése kimondja, hogy a választási plakát elhelyezésére szolgáló önálló hirdetőberendezésre, valamint az óriásplakátok vonatkozásában a közterület-használatról szóló jogszabályokat is alkalmazni kell. Osztja a Kúria a Kormányhivatal álláspontját, mely szerint a szabályozás nem irányulhat a plakát tartalmi megítélésére, hiszen meg kell különböztetni a választási kampányt szolgáló önálló hirdetőberendezést a választási plakáttól. Az önálló hirdetőberendezés ugyanis – többek között – választási plakát elhelyezésére szolgál. A Ve. 144. § (3) bekezdése alapján a plakát a kampányidőszakban a (4)-(7) bekezdésben meghatározott kivételekkel korlátozás nélkül elhelyezhető. Ezt az általános szabályt – az (5) bekezdésben foglalt felhatalmazás körében kiadott önkormányzati rendelet kivételével – más jogszabály nem ronthatja le. A Ve. e bekezdésben meghatározza a plakátlehelyezés korlátozásának lehetőségét, valamint célját (műemlékvédelmi, illetve környezetvédelmi okok), melyek önkormányzati rendeletben nem bővíthetők.
[18] A Kúria Kvk.I.37.476/2014/4. és Kvk.I.37.491/2014/3. számú végzéseiben is megtestesülő egységes bírói gyakorlat szerint a Ve. 144. §-ának helyes értelmezéséből az következik, hogy választási plakát elhelyezésére kizárólag a Ve. 144. §-ának rendelkezései az irányadóak. A választási szervek a Ve. rendelkezéseinek való megfelelést vizsgálhatják, mert a Ve. 144. §-a egy zárt szabályrendszert alkot. A Kúria jelen ügyben eljáró tanácsa mindenben egyetért a Kúria másik tanácsa által hozott fenti döntésekkel, attól nem kíván eltérni. (Kvk. II. 37.354/2018/2.)
[19] A Kúria megállapítja, hogy az Ör. vitatott rendelkezései nem felelnek meg a Jat. 2. §-ában foglaltaknak, melynek értelmében: a „jogszabálynak a címzettek számára egyértelműen értelmezhető szabályozási tartalommal kell rendelkeznie.”
[20] A Jat. idézett rendelkezése a jogállamiság meghatározó alkotóelemének tekintett jogbiztonság részeként megkövetelt normavilágosság elvét fejezi ki, és mint ilyen, az Alkotmánybíróság egyértelmű gyakorlatában is többször megerősítést nyert.
[21] A Kúria egyetért az indítványozó Kormányhivatallal a tekintetben is, hogy a normavilágosság követelményének szempontjából az Ör.-ben egzakt módon meg kell határozni a „plakát” fogalmát. Nem teszi egyértelművé a fogalom Ör.-beli tartalmát az a tény, hogy az önkormányzat a Tpvt.-ben nevesített plakát-fogalomra (Tptv. 11/F § 2.pont) utal akként, hogy a Tptv.-beli szabályozásra tekintettel nem tartja szükségesnek az egzakt definíciót. A Tptv. plakát-fogalma egyrészt csak e törvény vonatkozásban alkalmazandó, másrészt (vagy éppen ebből következően), más törvény, nevezetesen a Ve. is tartalmaz a plakátra vonatkozó meghatározást. Mindezekből következően nem (lehet) egyértelmű a címzettek számára, hogy az Ör. vonatkozásában mely értelmezés irányadó.
[22] Jogbizonytalanságot eredményez, egyúttal a normavilágosság sérelmét jelenti továbbá, hogy nem derül ki az sem az Ör.-ből, hogy az önkormányzat milyen típusú plakátokat kíván ellenőrzés alá vonni.
[23] Megjegyzi a Kúria azt is, hogy az Ör. 7/B §-a az 5/B. „A hirdetőberendezések és reklámhordozók közterületi hozzájárulásának különös szabályai” alcím alatt található, de nem erről, hanem a közterületen elhelyezhető plakátok tartalmi korlátozásáról szól, megsértve ezzel a szintén a Jat. 2.§ (1) bekezdésében foglalt normavilágosság követelményét.
[24] Mindezek alapján a Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy az Ör. 5/B. alcíme, a 7/B. §-a a fentiek szerint ellentétes az Mötv. 23. § (5) bekezdésének 2. pontjával, a Ve. 144. §-ával és a Jat. 2. § (1) bekezdésével, ezért az Ör. törvénysértő rendelkezéseit a Kp. 146. § (1) bekezdése alapján megsemmisítette és a hatályvesztés időpontját a (4) bekezdése alapján a jogbiztonság és az Ör. hatálya alá tartozó jogalanyok alapvető jogainak védelme érdekében a kihirdetés napjában állapította meg.
A döntés elvi tartalma
[25] A törvényi felhatalmazás a közterületi szabályozás tárgyára, a közterület rendeltetésének biztosítására vonatkozik, az nem terjed ki a közterületen szabályosan elhelyezett berendezéseken megjelenített üzenetek tartalmi vizsgálatára. A plakátok kihelyezése tartalmi indokok alapján nem korlátozható.
Záró rész
[26] A Kúria az indítványt a Kp. 141. § (2) bekezdése szerint tárgyaláson kívül bírálta el.
[27] A Kúria a törvényellenesség jogkövetkezményeit a Kp. 146. § (1) bekezdés b) pontja alapján állapította meg.
[28] A Magyar Közlönyben történő közzététel a Kp. 146. § (2) bekezdésén, a helyben történő közzététel a Kp. 142. § (3) bekezdésén alapul.
[29] Jelen eljárásban a Kp. 141. § (4) bekezdése alapján az önkormányzati rendelet törvényellenességének vizsgálatára irányuló eljárásban a feleket teljes költségmentesség illeti meg és saját költségeiket maguk viselik.
[30] A határozat elleni jogorvoslatot a Kp. 116. § d) pontja és a 146. § (5) bekezdése zárja ki.
Budapest, 2019. január 29.
Dr. Patyi András s. k. a tanács elnöke,
Dr. Dobó Viola s. k. előadó bíró,
Dr. Horváth Tamás s. k. bíró