A KÚRIA
Önkormányzati Tanácsának
h a t á r o z a t a
Az ügy száma: Köf.5025/2014/4 .
A tanács tagja: Dr. Kozma György a tanács elnöke, Dr. Hörcherné Dr. Marosi Ildikó előadó bíró, Dr. Balogh Zsolt bíró
Az indítványozó: Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Budapest, Csalogány u. 47-49.)
Az érintett önkormányzat: Budapest Főváros XIV. kerület Zugló Önkormányzata
(Budapest Pétervárad u. 2.)
Az ügy tárgya: építményadó mentesség törvényes feltételei
Rendelkező rész
A Kúria Önkormányzati Tanácsa
- megállapítja, hogy a Budapest Főváros XIV. kerület Zugló Önkormányzatának az építményadóról szóló 18/2010. (V. 25.) önkormányzati rendelete 2. § (2) bekezdése törvényellenes;
- megállapítja, hogy a Budapest Főváros XIV. kerület Zugló Önkormányzatának az építményadóról szóló 18/2010. (V. 25.) önkormányzati rendelete 2. § (2) bekezdése nem alkalmazható a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 9.K.30.622/2014. számú folyamatban lévő perében, valamint valamennyi, a törvényellenesség megállapítása időpontjában valamely bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben;
- a Budapest Főváros XIV. kerület Zugló Önkormányzatának az építményadóról szóló 18/2010. (V. 25.) önkormányzati rendelete 2. § (1) bekezdés a) pontja törvényellenességének megállapítására vonatkozó indítványt elutasítja;
- elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét;
- elrendeli, hogy a határozat közzétételére – a Magyar Közlönyben való közzétételt követő nyolc napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.
A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.
Indokolás
Az indítvány alapjául szolgáló tényállás
1. Az érintett önkormányzat jegyzője, mint elsőfokú adóhatóság a magánszemély felperest a 2012. adóév vonatkozásában ingatlantulajdonára tekintettel 61.480 forint építményadó megfizetésére kötelezte. A Budapest Főváros Kormányhivatala másodfokú adóhatóságként a határozatot helybenhagyta.
2. A magánszemély keresettel kérte az indítványozó Bíróságtól a határozat felülvizsgálatát. Az indítványozó Bíróság a per tárgyalásának felfüggesztése mellett a Kúria Önkormányzati Tanácsához fordult a perben alkalmazandó, a Budapest Főváros XIV. kerület Zugló Önkormányzatának az építményadóról szóló 18/2010. (V. 25.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör.) 2. § (1) bekezdés a) pontjának, valamint (2) bekezdésének törvényességi felülvizsgálata iránt.
Az indítvány és az érintett önkormányzat állásfoglalása
3. Az indítványozó Bíróság álláspontja értelmében az Ör. megjelölt rendelkezései sértik a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Helyi adó tv.) 6. § c) és d) pontjaiban foglalt rendelkezéseket. Az Ör. perbeli időszakban hatályos 2. § (1) bekezdés a) pontjában adómentességi okként meghatározott „magánszemély tulajdonában álló, kizárólag lakás céljára használt épület” fogalmát, a 2. § (2) bekezdésben rögzített „életvitelszerű tartózkodás” fogalmi körébe vonva az adóhatóság akként értelmezte, hogy az adóév január 1-jén az adókötelezettséggel érintett lakásban életvitelszerűen tartózkodó személynek igazgatási úton bejelentett állandó lakóhelyet, vagy tartózkodási helyet kellett létesítenie az adott ingatlanban ahhoz, hogy az építményadó alól mentesülhessen. Az indítványozó Bíróság álláspontja szerint az önkormányzat az adófizetési kötelezettség alóli mentesülést nem teheti az adóalany igazgatási szempontú lakhatásától függővé. Indokolása során az indítványozó Bíróság hivatkozott a Kúria Önkormányzati Tanácsának Köf.5076/2012/4. számú határozata mellett az Alkotmánybíróság 55/2008. AB határozatában foglaltakra is.
4. Ezen túlmenően az indítványozó Bíróság álláspontja szerint az Ör. támadott rendelkezései sértik az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény (a továbbiakban: Art.) 178. § 7. és 26. pontját is, mivel a jogszabály az állandó lakóhely, illetve a szokásos tartózkodási hely fogalmát nem köti igazgatási bejelentéshez.
5. Az érintett önkormányzat – a bíróságok igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 52. §-a alapján - a részére kézbesített indítványra tekintettel, határidőben – állásfoglalást nyújtott be a Kúriához. Állásfoglalásában az indítvány elutasítását kérte arra tekintettel, hogy az Ör.-beli építményadó megfelel a Helyi adó tv. 6. § c) és d) pontja szerinti elveknek és nem ellentétes az Art. indítványban megjelölt rendelkezéseivel sem.
6. Az érintett önkormányzat álláspontja értelmében a Helyi adó tv. 13. §-a feljogosítja a helyi jogalkotót további, tehát a 13. §-ban foglaltakon túli kedvezmények megállapítására. Az érintett önkormányzat ezért alkotta meg az indítványban támadott rendelkezéseket. Megjegyezte azt is, hogy a Helyi adó tv. bizonyos rendelkezéseiben – így a 14/A. § (1) bekezdésében - maga is elvárja a lakcímnyilvántartás szerinti lakóhely figyelembe vételét.
7. Felhívta továbbá a figyelmet a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXVI. törvény (a továbbiakban: Nytv.) rendelkezéseire [3. § 4. § (1) bekezdés, 5. § (2)-(4) bekezdései], amelyek mögöttes jogszabályként funkcionálnak a gyakorlati alkalmazásban. Fontosnak tartotta továbbá kiemelni az Nytv.-ben szabályozott nyilvántartás célját, mert gyakorlati szempontból elképzelhetetlen, hogy az önkormányzat közigazgatási területén lakó állampolgárok kedvezményre, illetve mentességekre jogosítását az érintett önkormányzat ne köthetné az annak alapjául szolgáló körülmény igazolásához.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokolása
8. Az indítvány részben megalapozott.
9. Az érintett önkormányzat jogalkotási jogköre az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdésén alapul. A megalkotott rendelet a T) cikk értelmében jogszabály, amely a 32. cikk (3) bekezdése szerint nem lehet ellentétes más jogszabállyal. A helyi önkormányzat adókivetési joga a Helyi adó tv. 1. § (1) bekezdése értelmében a Helyi adó tv. rendelkezésein alapul, azaz végrehajtási jellegű. Következésképpen a helyi önkormányzat adórendelete tartalmában nem lehet ellentétes a Helyi adó tv. rendelkezéseivel. A Kúria Önkormányzati Tanácsának a Bszi. rendelkezésein alapuló felülvizsgálati jogköre nem az érintett önkormányzat adópolitikáját értékeli, hanem a törvényi keretek megtartására terjed ki. Következésképpen az nem célszerűségi, hanem törvényességi kontrollt jelent.
10. A Kúria Önkormányzati Tanácsa az eddigiekben következetes gyakorlatot folytatott a vagyoni típusú helyi adókkal összefüggésben. Eszerint az építményadó kivetésekor – a telekadóhoz hasonlóan – a szabályozásnak meg kell felelnie az arányos közteherviselés elvének, így az adó alapja minden adóalany esetében az ingatlantulajdon, tartalma pedig elsődlegesen a vagyontömeg értékéhez igazodik.
11. A Helyi adó tv. 6. § c) pontja „az adóalanyok teherviselő képességéhez igazodó” fordulatának értelmezése kapcsán a Kúria megállapította, hogy az a Helyi adó tv. jogegyenlőségi szabálya: az önkormányzati jogalkotó a rendelet hatálya alá tartozó valamennyi adóalany esetében a kötelezettség mértékét a vagyontömegben megtestesülő értékhez kötheti.
12. E megállapítás fényében a Kúria a Köf.5017/2012., illetve a Köf.5076/2012. számú határozataiban azt vizsgálta, hogy támaszthat-e a helyi önkormányzat olyan – a 11. ponthoz képest – többletfeltételt az adókötelezettség alóli mentesüléshez, amely nem áll összefüggésben az adó alapját képező vagyonnal.
13. A Helyi adó tv. 6. § d) pontjának értelmezése körében a Kúria megállapította, hogy a törvényi rendelkezés szélesre nyitja ugyan a helyi jogalkotó jogkörét, ám az építményadó esetében a mentesség a lehetséges adótárgyak közül elsődlegesen a lakásingatlanokat érinti, azon belül pedig a lakhatás – a tényszerű, életvitelszerű lakás – biztonságát helyezi előtérbe.
14. Értelmezve tehát a Helyi adó tv. 6. § c) és d) pontjait, a törvényi tartalmat a 12. pontban hivatkozott eljárásokban a Kúria megállapította, hogy az építményadó esetében az érintett önkormányzat nincs tekintettel az adófizetési kötelezettségben érvényesülő jogegyenlőségre [a Helyi adó tv. 6. § c) pontjára] és a Helyi adó tv. mentességekre vonatkozó, a lakhatás biztonságát különösen preferáló rendelkezésére [Helyi adó tv. 6. § d) pont] akkor, ha a vagyontömeg értékében megtestesülő teherbíró képességen túli, a tényleges lakhatáshoz nem kapcsolódó szempontokat is értékel. Másképpen megfogalmazva: az adókötelezettség alól mentesülésnek nem lehet az adóalany igazgatási jellegű nyilvántartásának függvénye.
15. A Kúria nem látott indokot arra, hogy a fentiekben ismertetett gyakorlatától a jelen eljárásában eltérjen.
16. Az Ör. 2013. január 1-étől hatályos 2. § (1) bekezdés a) pontja értelmében „[a] Htv. 13. §-ában foglaltakon felül mentes az adó alól: a magánszemély tulajdonában álló, kizárólag lakás céljára használt épület, épületrész, helyiség (...).” Az 52/2012. (X. 30.) rendelettel módosított 2. § (2) bekezdés értelmében „[e] rendelet alkalmazásában a tárgyi adóévre vonatkoztatva életvitelszerű tartózkodásnak minősül, ha a tárgyév január 1-jén a lakcím-nyilvántartásban az adókötelezettséggel érintett lakás az életvitelszerűen ott tartózkodó személy lakóhelyeként vagy tartózkodási helyeként van bejegyezve.”
Az Ör. 2. § (1) bekezdése kiveszi az adótárgyak közül a magánszemély tulajdonában álló kizárólag lakás céljára szolgáló ingatlanokat. Figyelemmel a Helyi adó tv. 6. § d) pontjában, valamint a 13. §-ában foglaltakra, az érintett önkormányzat törvényesen mentesíti az adóévben az építményadó alól a lakhatás céljait szolgáló, magánszemélyek tulajdonát képező ingatlanokat akkor, ha az építmények a tényleges lakhatást, illetve ahhoz kapcsolódóan a Helyi adó tv. 6. § d) pontja szerinti szociális vagy azokhoz mérhető célokat szolgálnak.
17. Jogszerű és nem kifogásolható ezért az a jogalkotói szándék, amely a mentesség szabályozásakor figyelemmel van a tényleges, életvitelszerű lakáshasználat tényére. Ugyanakkor a támadott szabályozás értelmében az Ör. 2. § (2) bekezdése az életvitelszerű lakáshasználat tényét a bejelentkezés igazgatási aktusához köti, amely többletfeltétel a Helyi adó tv. mentességi keretszabályaihoz képest: az adóalany nem csak azt köteles igazolni, hogy az adótárgy a tulajdonát képező, lakhatás céljait szolgáló ingatlan, amelyben életvitelszerűen tartózkodnak, hanem azt is, hogy oda az adóalany igazgatásilag bejelentkezett. Az adófizetési kötelezettség alapja tehát nem csak az ingatlan értékéhez, hanem ahhoz nem kapcsolódó igazgatási aktus függvénye is.
18. A Helyi adó tv. 14/A. § (1) bekezdésében maga a törvényalkotó tulajdonított jelentőséget a lakcímnyilvántartás adatainak. Azonban meg kell állapítani azt, hogy ebben az esetben ezen adat, igazgatási aktus nem az adókötelezettség fennállta, fenn nem állta, mértéke, hanem az adófelfüggesztés szempontjából releváns. Az adófelfüggesztés késleltetett fizetési könnyítés, amely nem érinti az adómértéket, viszont az időtényező függvényében kamatfizetési kötelezettséget is jelent.
19. Az érintett önkormányzat hivatkozott az Nytv. célját, hatályát és egyes fogalomhasználatát szabályozó rendelkezéseire. E törvényi szabályok nem hozhatók összefüggésbe az adókötelezettséget megállapító rendeleti szabályokkal. Törvényellenes az, ha az önkormányzati jogalkotó az adókötelezettség fennálltát, fenn nem álltát, mértékét a lakcímnyilvántartás adataitól teszi függővé, ugyanakkor az önkormányzati adóhatóság ellenőrzési, illetve adóigazgatási eljárása során – az életvitelszerű lakhatás bizonyítékaként – figyelemmel lehet a lakcímnyilvántartás adataira.
20. Mindezen indokokra tekintettel a Kúria megállapította, hogy az Ör. 2. § (1) bekezdés a) pontja a Helyi adó tv. rendelkezéseinek megfelelő mentességi szabályt állapít meg, mivel annak tartalma a magánszemély életvitelszerű lakhatására tekintettel mentesíti az adóalanyt a helyi adó megfizetése alól. Ezért ebben a tekintetben a bírói kezdeményezést a Bszi. 55. § (3) bekezdése értelmében el kellett utasítania.
21. Ezzel szemben a Bszi. 55. § (2) a) pont második fordulata alapján megállapította, hogy az Ör. 2. § (2) bekezdése a Helyi adó tv. 6. § d) pontjába ütközően törvényellenes, ezért azt meg kellett semmisítenie. A Bszi. 56. § (4) bekezdése értelmében a Kúria határozata nem érinti a meghozatalát megelőzően létrejött jogviszonyokat, valamint a belőlük származó jogokat és kötelezettségeket. Ugyanakkor folyamatban lévő perekben kizárhatja a törvényellenes rendelkezés alkalmazását. A Kúria ennek megfelelően a Bszi. 56. § (5) bekezdése alapján kizárta a törvényellenesnek minősített rendeleti szabályozás perbeli alkalmazását, ami egyben általános alkalmazási tilalmat is jelent.
A döntés elvi tartalma
22. Törvényellenes az, ha az önkormányzati jogalkotó az adókötelezettség fennálltát, fenn nem álltát, mértékét a lakcímnyilvántartás adataitól teszi függővé, ugyanakkor az önkormányzati adóhatóság ellenőrzési, illetve adóigazgatási eljárása során – az életvitelszerű lakhatás bizonyítékaként – figyelemmel lehet a lakcímnyilvántartás adataira.
Alkalmazott jogszabályok
23. Alaptörvény T) cikk (1) bekezdés; 1990. évi C. tv. 6. §, 13. §, 14/A. §, 1992. évi LXVI. törvény 3. §, 4. §, 5. §
Záró rész
24. A Magyar Közlönyben és az önkormányzati rendelettel azonos módon való közzététel elrendelésére a Bszi. 55. § (2) bekezdés b) és c) pontja alapján került sor.
25. A döntés elleni jogorvoslatot a Bszi. 49. §-a zárja ki.
Budapest, 2014. szeptember 23.
Dr. Kozma György sk. a tanács elnöke
Dr. Hörcherné Dr. Marosi Ildikó sk. előadó bíró
Dr. Balogh Zsolt sk. bíró