A KÚRIA
Önkormányzati Tanácsának
határozata
Az ügy száma: Köf.5022/2017/4.
A tanács tagja: Dr. Balogh Zsolt a tanács elnöke; Dr. Horváth Tamás előadó bíró,
Dr. Dobó Viola bíró
Az indítványozó: Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Kormányhivatal
(3525 Miskolc, Városház tér 1.)
Az indítványozó képviselője: Dr. Fuhrmanné dr. Horzsa Ildikó jogtanácsos
Az érintett önkormányzat: Alsózsolca Város Önkormányzat Képviselő-testülete
(3571 Alsózsolca, Kossuth Lajos u. 138.)
Az érintett önkormányzat képviselője: Dr. Osváth Ildikó ügyvéd
(3526 Miskolc, Zsolcai kapu 1.)
Az ügy tárgya: Önkormányzati rendelet törvényességi vizsgálata
Rendelkező rész
A Kúria Önkormányzati Tanácsa az Alsózsolca Város Önkormányzat Képviselő-testületének a Képviselő-testület Szervei Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 17/2014. (XI. 27.) Önkormányzati rendelete 28. § (1) bekezdése jogszabály-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.
I n d o k o l á s
Az indítvány alapjául szolgáló tényállás
[1] A Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Kormányhivatal (a továbbiakban: Kormányhivatal) az Alaptörvény 32. cikk (4) bekezdésében, valamint Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 136. § (2) bekezdésében biztosított jogkörében eljárva a Mötv. 132. § (3) bekezdés b) pontja szerint lefolytatott törvényességi felügyeleti eljárás során tett megállapítások alapján indítványozta, hogy a Kúria vizsgálja felül Alsózsolca Város Önkormányzat Képviselő-testületének a Képviselő-testület Szervei, Szervezeti és Működési Szabályzatáról 17/2014. (XI.27.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör.) 28. § (1) bekezdésének hatályos szövegét és hatályba lépése napjára visszaható hatállyal semmisítse meg. Az indítványozó szerint az Ör. rendelkezése ellentétes a Mötv. 74. § (1) bekezdésében, valamint 76. §-ában foglaltakkal.
[2] Alsózsolca Város Önkormányzatának Képviselő-testülete 2014. október 27. napján tartott alakuló ülésén főállású alpolgármestert választott, majd 2014. november 27. napján megtartott ülésén további egy alpolgármestert nem a képviselők sorából szintén megválasztott. A Képviselő-testület 2017. március 28. napján megtartott ülésén a polgármester indítványozta a főállású alpolgármester megbízatásának visszavonását. A megbízatás visszavonására irányuló határozati javaslatot a Képviselő-testület nem fogadta el. Ezt követően a Képviselő-testület megalkotta a 8/2017.(III.28.) önkormányzati rendeletét az Ör. módosításáról, mely 2017. március 29. napjától a 27. § (1) bekezdés és a 28. § (1) bekezdés szövegét módosította az alábbiak szerint:
„2. § A rendelet 27. § (1) bekezdésében a „főállású alpolgármester” szöveg helyébe a „Képviselő-testület tagjai közül választott társadalmi megbízatású alpolgármester” szöveg lép.
3. § A rendelet 28. § (1) bekezdésében „főállású alpolgármestert” szöveg helyébe a „tagjai közül társadalmi megbízatású alpolgármestert” szöveg lép.”
[3] A Képviselő-testület a 2017. április 6. napján megtartott ülésén a 65/2017. (IV. 6.) számú határozatával módosította az SZMSZ 2. sz. függelékét, amely az alpolgármesteri tisztséget ellátó személyek nevét rögzíti és a határozat az indítványozó szerint jogszabálysértő módon nem nevesíti a főállású alpolgármestert, csupán a nem képviselő-testületi tagok sorából választott, továbbá a 2017. április 6. napján 63/2017.(IV. 6.) számú határozattal a szintén képviselő-testületi tagok sorából megválasztott társadalmi megbízatású alpolgármestert jelöli meg.
[4] A 2. számú függelék tehát a testület tagjai sorából választott társadalmi megbízatású alpolgármestert és társadalmi megbízatású (külsős) alpolgármestert nevesít.
[5] A Kormányhivatal törvényességi felügyeleti eljárás keretében BO/13/04367-2/2017. számon törvényességi felhívással élt a jogszabálysértés megszüntetése érdekében és indítványozta az Ör. 27. § (1) bekezdés és 28. § (1) bekezdésének, valamint a 65/2017.(IV.6.) számú határozatának a módosítását. A Képviselő-testület 2017. június 22. napján megtartott ülésén megtárgyalta a törvényességi felhívást, azonban határozatával úgy döntött, hogy a kifogásolt rendeleti szabályozást, és a kifogásolt határozatot nem módosítja. Mindezek alapján az indítványozó a Kúriához fordult az Ör. 28. § (1) bekezdése törvényességi felülvizsgálata érdekében.
Az indítvány és az érintett önkormányzat állásfoglalása
[6] Az indítványozó szerint a fentebb hivatkozott Ör. rendelet jogszabálysértő módosításával a Képviselő-testület „eltüntette” a főállású alpolgármesteri tisztséget annak ellenére, hogy a Képviselő-testületnek van egy megválasztott főállású alpolgármestere, akinek megbízatásának a Képviselő-testület nem vonta vissza.
[7] Az indítványozó érvelése szerint a megválasztott alpolgármester e tisztsége a Mötv. 76. §-a szerint a Mötv. 69. § (1) bekezdés b–i) pontjaiban meghatározott esetekben, a megválasztását követő helyi önkormányzati általános választás napján, jelöltek hiányában, elmaradt választás esetén az időközi választás napján szűnik meg, illetve ha a polgármester javaslatára titkos szavazással, minősített többséggel a Képviselő-testület a megbízatását visszavonja. Az indítványozó szerint az alpolgármester megbízatását a jelenleg hatályos törvényi szabályozás szerint pusztán az SZMSZ módosításával nem lehet megszüntetni. A Képviselő-testület 2017. március 28. napján tartott ülésének jegyzőkönyvéből egyértelműen megállapítható, hogy a Képviselő-testület a főállású alpolgármester megbízatását nem vonta vissza, ezért tisztsége nem szűnt meg.
[8] Az indítványozó szerint törvénysértő az SZMSZ módosítása arra való tekintettel, hogy nem tartalmazza a főállású alpolgármesteri tisztséget, holott – tekintettel arra, hogy a Képviselő-testület megbízatását nem vonta vissza – továbbra is a főállású alpolgármester látja el az alpolgármesteri tisztséget.
[9] A Kúria megkereste az érintett önkormányzatot álláspontja kifejtése végett. Az önkormányzat állásfoglalásában kifejtette, hogy véleménye szerint az indítványozó megállapításai nem helytállóak, ugyanis a főállású alpolgármester foglalkoztatási jogviszonya a közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIV. törvény (a továbbiakban: Kttv.) 225/B. § (2) bekezdés c) pontja alapján megszűnt.
[10] Indítványozóval szemben a ténybeli alapok az érintett önkormányzat szerint a következők: A polgármester 2017. március 28-án meghozott, a Mötv. 77. §-a alapuló intézkedése szerint együttműködésének hiányán alapuló bizalomvesztésére tekintettel a főállású alpolgármester feladatai teljes körűen elvonásra kerültek. Az önkormányzat következtetése szerint ezzel a főállású alpolgármester által ellátandó feladatkör (munkakör is) megszűnt, márpedig a Képviselő-testület azt követően döntött az SZMSZ módosításáról, ennek keretében a főállású alpolgármesteri tisztség megszüntetéséről, miután megalapozottnak találta a főállású alpolgármester együttműködésének hiányát és feladatainak elvonását.
[11] Az önkormányzat nem osztotta az indítványozó azon megállapítását sem, hogy a városnak jelenleg 3 alpolgármestere lenne. A városnak 2 társadalmi megbízatású alpolgármestere van és ezeknek a felsorolását tartalmazza az Ör. vonatkozó függeléke.
[12] Az önkormányzat szerint a Kormányhivatal törvényességi felügyeleti eljárása nem terjedhet ki olyan döntésekre, amelyek alapján munkahelyi vitának, vagy közszolgálati jogviszonyból származó vitának van helye. Az ilyen döntéseket ugyanis az önkormányzat önkormányzati jogkörében hozza meg.
[13] Mindezek alapján az önkormányzat kéri a Kormányhivatal indítványának elutasítását.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokolása
[14] Az indítvány nem megalapozott, az alábbiak szerint.
[15] A Kúria a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 55. § (2) bekezdésének alkalmazása mellett az önkormányzati rendelet vagy rendelkezés megsemmisítésére irányuló kezdeményezésnek akkor ad helyt, ha a rendelet vagy valamely rendelkezése jogszabályba ütközik.
[16] Jelen ügyben a Kúria Önkormányzati Tanácsának mindenekelőtt abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy a főállású alpolgármesteri tisztség léte milyen típusú jogi aktusokhoz kötődik, és közöttük milyen szerepe van a helyi önkormányzati rendeletnek.
[17] Az Ör. vitatott 28. § (1) bekezdése a következőképpen szól:
„A képviselő-testület tagjai közül társadalmi megbízatású alpolgármestert, és külsős, társadalmi megbízatású alpolgármestert választ. Az alpolgármesterek névsorát a 2. számú függelék tartalmazza.”
[18] Kiindulópontul a helyi önkormányzat szervezetalakítási szabadsága szolgál. A Mötv. 53. § (1) bekezdése szerint: „A képviselő-testület a működésének részletes szabályait a szervezeti és működési szabályzatról szóló rendeletében határozza meg. A képviselő-testület a szervezeti és működési szabályzatról szóló rendeletben rendelkezik (…) j) az önkormányzat szerveiről, azok jogállásáról, feladatairól (…).”
[19] A képviselő-testület szervei a Mötv. III. fejezete megfelelő szerkezeti alcímei szerint a helyi önkormányzati képviselő, a képviselő-testület, a helyi önkormányzat tisztségviselői. Ez utóbbi körében szerepelnek az alpolgármesterre vonatkozó szabályok, amelyek keretei között a szervezeti és működési szabályzatról szóló rendelet rendelkezik.
[20] A Mötv. tehát kijelöli azokat a kereteket, amelyek között a helyi önkormányzat normatívan (rendelettel) szabályozhat. Így egyebek között meghatározhatja az alpolgármesterek számát, azt hogy főállásban vagy társadalmi megbízatásban látják el tisztségüket, továbbá hogy a további alpolgármestereket a testület tagjai sorából vagy külső személyként választja.
[21] Magának az alpolgármesteri tisztségnek a betöltése és egyéb státuszkérdéseiben való döntés a Mötv. és a szervezeti és működési szabályzatról (a továbbiakban: SzMSz) szóló rendelet alapján egyedi határozatok útján történik. Az e tárgyban hozott döntések normatív kereteit, az alpolgármesteri tisztségre jelen ügy elbírálása szempontjából fontos rendelkezéseket, a Mötv. 74–77. §-a szabja meg.
[22] E döntési folyamat folyamatszerű törvényességi felügyeletét illetően a jogkörök egymástól elválnak. A normatív rendelkezésekre nézve bírósági normakontroll biztosított az Alaptörvény 25. cikk (2) bekezdése, 32. cikk (4) bekezdése, valamint a Bszi. 45–56. §-a szerint, míg az egyedi közigazgatási aktusok tekintetében a kormányhivatal közigazgatási és munkaügyi bíróság előtt kezdeményezi az önkormányzati határozat felülvizsgálatát a Mötv. 139. §-a alapján.
[23] Jelen ügyben ketté kell egymástól választani a normatív szabályozást és az egyedi döntéseket, amelyek az alpolgármester közszolgálati munkaviszonyához kötődőek. Megállapítható ugyanis, hogy önmagában a normatív szabályozás változásának az adott alpolgármesteri megbízatásra nézve közvetlen jogi kötőereje nincsen, tekintettel a Mötv. fentebb idézett 76. §-ára, amelyik ilyen megszüntető okot nem ismer.
[24] Kifejezetten jelen ügyben az Ör. szabályozási tartalma – ami belül marad a Mötv. rendelkezései által meghatározott körön az alpolgármesterek számát és tisztségük ellátásának módját illetően – nem releváns az esetleges jogszerűtlenség eredetét illetően. Különösen azért nem, mert a jogellenesség gyanúja a vitatott alpolgármester konkrét jogviszonyával és nem a szabályozással kapcsolatosan merül föl. Nem releváns a szabályozás elfogadásának időzítése sem, mert annak a fentiek szerint valójában nincs közvetlen kihatása a vitatott státuszú alpolgármester jogviszonyára nézve, eltekintve esetlegesen a Mötv. 77. §-ától.
[25] Ha ugyanis az alpolgármester jogviszonyát jogellenesen szüntetik meg, akkor az egyedi aktus törvényellenessége okán a kormányhivatalnak nem normakontroll eljárást, hanem a Mötv. 139. §-a szerinti jogorvoslati eljárást kell kezdeményeznie. A közszolgálati jogviszony sérelmet szenvedett alanya pedig közvetlenül közszolgálati jogvitát kezdeményezhet.
[26] Összefoglalva, a Kúria jelen ügyben a jogsértés kockázatát nem a helyi normatív szabályozás tartalmában látja.
[27] Végül vizsgálandó, hogy miként kell viszonyulni az Ör. függelékének esetlegesen törvénysértő volta iránt. A Kúria ebben a kérdésben – érdemi vizsgálat nyomán – hatáskörének hiányát állapítja meg, a következők miatt. A jogszabályszerkesztésről szóló 61/2009. (XII. 14.) IRM rendelet (a továbbiakban: Jszr.) 3. § (1) bekezdése, 126–134. §-ai és 1. melléklete 18. pontja szerint jogszabálynak csak melléklete lehet, függeléke nem. Ezzel egybevág, hogy jelen ügyben az Ör. 2. számú függeléke („Alsózsolca Város Alpolgármesterei”) a Képviselő-testület 65/2017. (IV. 6.) számú határozatával került módosításra. Okkal, hiszen nem normatív, hanem egyedi döntésről van szó. A Kúriának azonban a Bszi. alapján csak az Ör. tekintetében van hatásköre. A Képviselő-testület egyedi határozatainak törvénybe ütközése esetén a Kormányhivatal fentebb már hivatkozott hatásköre áll meg. A Kúria tehát csakúgy, mint az alpolgármesterek jogviszonyával kapcsolatosan, az Ör. függelékének törvényességi vizsgálata tekintetében hatáskörének hiányát állapítja meg.
[28] A Kúria ugyanakkor az Ör. vitatott rendelkezése kapcsán jogszabálysértést a fentiek szerint nem észlelt.
[29] Mivel tehát az Ör. vitatott szakasza nem minősíthető törvénnyel ellentétesnek, a Kúria Önkormányzati Tanácsa az ennek megállapítására irányuló indítványt a Bszi. 55. § (3) bekezdése alapján elutasította.
A döntés elvi tartalma
[30] Az alpolgármester jogviszonya megváltoztatása vagy megszüntetése kérdései csak részben alapulnak a képviselő-testület szervezeti és működési szabályzatról szóló önkormányzati rendeletén. A Kúria törvényességi felülvizsgálati hatásköre azonban csak ennyiben áll meg. A kapcsolódó egyedi határozatok (megválasztás, a tisztséget betöltők határozati felsorolása stb.) ellenében a kormányhivatal a 2011. évi CLXXXIX. törvény (Mötv.) szerint él felügyeleti jogával.
Záró rész
[31] A határozat elleni jogorvoslatot a Bszi. 49. §-a zárja ki.
Budapest, 2017. november 14.
Dr. Balogh Zsolt s.k. a tanács elnöke,
Dr. Horváth Tamás s.k. előadó bíró,
Dr. Dobó Viola s.k. bíró