A Kúria
Önkormányzati Tanácsának
határozata
Az ügy száma: Köf.5.011/2023/5.
A tanács tagjai:
Dr. Balogh Zsolt a tanács elnöke,
Dr. Kiss Árpád Lajos előadó bíró,
Dr. Dobó Viola bíró,
Dr. Hajnal Péter bíró,
Dr. Kalas Tibor bíró
Az indítványozó: Fővárosi Törvényszék
Az érintett önkormányzat: Budapest Főváros XIII. Kerület Önkormányzata (1139 Budapest, Béke tér 1.)
Az érintett önkormányzat jogi képviselője: Dr. Kiss Norbert kamarai jogtanácsos
Az ügy tárgya: önkormányzati rendelet törvényességének felülvizsgálata
Rendelkező rész
A Kúria Önkormányzati Tanácsa
- a Budapest Főváros XIII. Kerület Önkormányzata Képviselő-testületének a XIII. kerületi Önkormányzat tulajdonában álló lakások és nem lakás céljára szolgáló helyiségek bérbeadásának és elidegenítésének feltételeiről szóló 19/2011. (IV.22.) önkormányzati rendeletének 27. § (2) bekezdése és a XIII. kerületi Önkormányzat tulajdonában álló lakások és nem lakás céljára szolgáló helyiségek bérbeadásának és elidegenítésének szabályairól szóló 20/2020. (V.28.) önkormányzati rendeletének 32. § (2) bekezdése más jogszabályba ütközésének vizsgálatára irányuló indítványt elutasítja;
- elrendeli, hogy határozatának közzétételére – a kézbesítést követő nyolc napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.
A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.
Indokolás
Az indítvány alapjául szolgáló tényállás
[1] Budapest Főváros XIII. Kerület Önkormányzata (a továbbiakban: önkormányzat) és a bérlője között – a szerződés 2016. február 1-i módosítására tekintettel – a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (a továbbiakban: Ptk.) és a XIII. kerületi Önkormányzat tulajdonában álló lakások és nem lakás céljára szolgáló helyiségek bérbeadásának és elidegenítésének feltételeiről szóló 19/2011. (IV.22.) önkormányzati rendelet (a továbbiakban: Ör1.) hatálya alá tartozó lakásbérleti szerződés állt fenn.
[2] Az önkormányzatnak tudomására jutott, hogy a bérlő több beköltözhető lakás tulajdon-, illetve haszonélvezeti jogával rendelkezik, ezért a lakásbérleti jogviszonyát 2022. március 11. napján, 2022. április 30. napjára felmondta, egyidejűleg felszólította a lakás kiürítésére és rendeltetésszerű használatra alkalmas állapotban való visszaadására, aki ennek nem tett eleget. Az önkormányzat a bérlővel szemben a lakás kiürítése iránt polgári pert indított.
[3] A polgári perben az elsőfokú bíróság a keresetnek helyt adott. Az ítéletében kifejtett indokai szerint a felmondási jog gyakorlására a Ptk., a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Lakástörvény) és a 2020. június 1. napján hatályba lépett, a XIII. kerületi Önkormányzat tulajdonában álló lakások és nem lakás céljára szolgáló helyiségek bérbeadásának és elidegenítésének szabályairól szóló 20/2020. (V.28.) önkormányzati rendelet (a továbbiakban: Ör2.) alkalmazandó. Az Ör2. 32. § (2) bekezdésében foglalt felmondási okot fennállónak, a felmondást jogszerűnek ítélte, mert az alperes egy további ingatlan tulajdonával és egy ingatlan haszonélvezetével rendelkezik.
[4] A bérlő fellebbezése folytán eljáró Fővárosi Törvényszék (a továbbiakban: indítványozó) mint másodfokú bíróság a polgári perrendtartásról szóló 2016. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Pp.) 132.§ (1) bekezdése szerint eljárva a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (Kp.) 144. §-a alapján, az eljárás felfüggesztése mellett a 47.Pkf.636.587/2022/8. sz. végzésében a Kúriánál indítványozta a hivatkozott önkormányzati rendeletek más jogszabályba ütközésének vizsgálatára irányuló eljárást.
Az indítvány és az önkormányzat védirata
[5] Az indítványozó álláspontja szerint Ör1. 27.§ (2) bekezdése és az Ör2. 32. § (2) bekezdése a Lakástörvény és az új Ptk. rendelkezéseibe ütközik. Kifejtette, hogy sem a Lakástörvénynek a rendkívüli felmondásról szóló 25. §-a, sem a Ptk. rendkívüli felmondásról szóló 6:348. §-a nem tartalmaz felmondási okot arra az esetre, ha a bérlő más lakás tulajdonjogával vagy haszonélvezeti jogával rendelkezik, és nem tartalmaz az e törvényekben meghatározott felmondási okokon túlmenő, további felmondási okok szabályozását lehetővé tevő felhatalmazást sem. Előadta, hogy a Lakástörvény 3. § (1) bekezdése nem értelmezhető akként, hogy újabb felmondási okot alkothatna az önkormányzat a rendeletében.
[6] Az indítvány hivatkozott a Kúria Pfv.V.20.990/2020/4. számon közzétett határozatában kifejtettekre, mely szerint a Lakástörvénynek a bérleti szerződés felmondására vonatkozó szabályai kógensek, azoktól sem a felek megállapodása, sem jogszabály (így önkormányzati rendelet) nem térhet el. A Lakástörvény 2013. évi módosításának indoka a kettős szabályozás elkerülése volt, az új Ptk. rendelkezéseiből nem vezethető le az, hogy a Lakástörvény felmondásra vonatkozó rendelkezései diszpozitívvá váltak volna.
[7] Az Önkormányzati Tanács a Kp. 140. § (1) bekezdése alapján alkalmazandó Kp. 42. § (1) bekezdése alapján felhívta az érintett önkormányzatot az indítványra vonatkozó nyilatkozata megtételére.
[8] Az önkormányzat védiratában az Alaptörvény XXII. cikkére és az Mötv. 23. § (5) bekezdésére hivatkozva kifejtette, hogy az önkormányzati lakásgazdálkodás célja a szociálisan rászorulók lakhatásának biztosítása. Ezt biztosítják a Lakástörvény 3. § (1) bekezdése és 19. §-a rendeletalkotással kapcsolatos felhatalmazó rendelkezései is. Előadta, hogy a bérleti szerződések felmondásának körében a felmondási okok meghatározásával kapcsolatban sem a Ptk., sem a Lakástörvény nem tartalmaz eltérést tiltó rendelkezést, erre tekintettel a szerződéses szabadság elve alapján a felek a felmondási okokról szabadon állapodhatnak meg.
[9] Kifejtette, hogy az ügyben alkalmazandó Ptk. 6:60 §-a értelmében, ha a jogszabály a szerződés valamely tartalmi elemét kötelezően meghatározza, a szerződés a jogszabály által előírt tartalommal jön létre, ha pedig a jogszabály a hatályba lépése előtt megkötött szerződések tartalmát megváltoztatja és ez a fél lényeges jogi érdekét sérti, a fél kérheti a bíróságtól a szerződés módosítást vagy elállhat a szerződéstől, azaz a bérlőnek – amennyiben érdekét az Ör1., vagy az Ör2. sérti – a lehetősége lett volna a bérleti szerződéstől elállni.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokolása
[10] Az indítvány nem megalapozott.
[11] Az indítványozó által vitatott rendelkezések a következők:
Az Ör1. 2016. XI. 1-től hatályos 27. § (2) bekezdése:
„Ha a bérleti szerződés megkötését követően a Bérbeadó tudomására jut, hogy a bérlőnek vagy házastársának, élettársának, avagy a vele együtt költöző hozzátartozójának a tulajdonában, haszonélvezetében beköltözhető lakás van, a Bérbeadó a bérleti szerződés felmondására jogosult. A Bérbeadó a korábbi bérleti szerződés felmondására jogosult akkor is, ha a bérleti jog jogosultja másik önkormányzati bérlakás bérleti jogát jogviszony folytatóként megszerzi.”
Az Ör2. 2020. VI. 1-től hatályos 32. § (2) bekezdése:
„Ha a bérleti szerződés megkötését követően a Bérbeadó tudomására jut, hogy a bérlőnek vagy házastársának, élettársának, avagy a vele együtt költöző hozzátartozójának a tulajdonában, haszonélvezetében beköltözhető lakás van, a Bérbeadó a bérleti szerződés felmondására jogosult. A Bérbeadó a bérleti szerződés felmondására jogosult akkor is, ha a bérleti jog jogosultja másik önkormányzati bérlakás bérleti jogát jogviszony folytatóként megszerzi. „
[12] A Kúria Önkormányzati Tanácsának jelen ügy kapcsán abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy az Ör1. és Ör2. hivatkozott rendelkezései az Lakástörvény és a Ptk. rendelkezéseibe ütköztek-e.
[13] A Kúria elsőként azt állapította meg, hogy Ör.1.-et hatályon kívül helyezte az Ör.2. 72. § (3) bekezdése. A Kúria Önkormányzati Tanácsa több korábbi határozatában rögzítette, hogy az Önkormányzati Tanács bírói kezdeményezés esetén azt a jogot vizsgálja, amelyet a bírónak alkalmaznia kell. Így kerülhet sor hatályon kívül helyezett, vagy a későbbiekben módosult önkormányzati rendeletek vizsgálatára (Köf.5083/2012/4., Köf.5012/2016/4., Köf.5024/2019/4. sz., Köf.5002/2021/5. számú határozatok). A Kp. 146. § (1) bekezdés b) pontja kifejezetten lehetővé teszi a már nem hatályos önkormányzati rendeleti előírás felülvizsgálatát bírói kezdeményezés esetén. Minderre tekintettel a kúriai vizsgálat terjedelme az Ör.2.-n túl az Ör.1.-et is érinti.
[14] Az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdése szerint feladatkörében eljárva a helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot.
[15] A Lakástörvény 3. § (1) bekezdése alapján a helyi önkormányzat tulajdonában lévő lakásra (a továbbiakban: önkormányzati lakás) a tulajdonos önkormányzat – e törvény keretei között alkotott – rendeletében (a továbbiakban: önkormányzati rendelet) meghatározott feltételekkel lehet szerződést kötni. Az önkormányzati rendeletben meg kell határozni az önkormányzati lakás szociális helyzet alapján történő bérbeadásának a lakás bérbeadásakor fennálló jövedelmi és vagyoni körülményekhez igazodó feltételeit. Az önkormányzati rendelet a nem szociális helyzet alapján történő bérbeadás esetén szabályozhatja a Ptk. rendelkezéseinek megfelelő óvadék kikötésének lehetőségét és feltételeit.
[16] Az Alaptörvény XXII. cikk (1) bekezdése szerint az állam jogi védelemben részesíti az otthont. Magyarország törekszik arra, hogy az emberhez méltó lakhatás feltételeit és a közszolgáltatásokhoz való hozzáférést mindenki számára biztosítsa. A (2) bekezdés alapján az emberhez méltó lakhatás feltételeinek a megteremtését, továbbá a közterület közcélú használatának védelmét az állam és a helyi önkormányzatok azzal is segítik, hogy törekszenek valamennyi hajlék nélkül élő személy számára szállást biztosítani. Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 23. § (5) bekezdése szerint a kerületi önkormányzat feladata különösen: 14. saját tulajdonú lakás- és helységgazdálkodás.
[17] A Lakástörvény rendkívüli felmondásról szóló – az indítványozó által hivatkozott – 25. § (1) bekezdése szerint, ha a bérlő a bérfizetésre megállapított időpontig a lakbért nem fizeti meg, a bérbeadó köteles a bérlőt – a következményekre figyelmeztetéssel – a teljesítésre írásban felszólítani. Ha a bérlő a felszólításnak nyolc napon belül nem tesz eleget, a bérbeadó további nyolc napon belül írásban felmondással élhet. A 25. § (3) bekezdése alapján, ha a bérlő vagy a vele együtt lakó személyek magatartása szolgál a felmondás alapjául, a bérbeadó köteles a bérlőt – a következményekre figyelmeztetéssel – a magatartás megszüntetésére vagy megismétlésétől való tartózkodásra a tudomására jutástól számított nyolc napon belül írásban felszólítani. A felmondást az alapjául szolgáló magatartás folytatásától vagy megismétlésétől számított nyolc napon belül írásban kell közölni.
[18] A Lakástörvény 2. számú melléklete a) és c) pontja az önkormányzat lakások bérletéről szóló rendelete tartalmának meghatározására ad felhatalmazásokat, mégpedig oly módon, hogy utal a Lakástörvény adott tárgykörre vonatkozó rendelkezéseire, mint törvényi keretekre. E melléklet értelmében „[a]z önkormányzat – e törvény keretei között – rendeletben határozza meg:
a) a lakás bérbeadásának feltételeit [3. § (1)-(2) bekezdés, 12. § (5) bekezdés, 84. § (1)-(2) bekezdés],
c) a felek megállapodásának tartalmát a bérbeadó jogai és kötelezettségei vonatkozásában [19. §, 9. § (1) bekezdés, 10. § (2) bekezdés, 15. §, 17. § (2) bekezdés, 18. § (1) bekezdés].
[19] A Lakástörvény 19. § (1) és (2) bekezdése szerint önkormányzati lakás esetén, ahol a törvény a bérbeadó és bérlő jogai és kötelezettségei vonatkozásában a felek megállapodására utal, annak tartalmát a bérbeadó tekintetében önkormányzati rendelet határozza meg. Az önkormányzati rendelet felhatalmazhatja a bérbeadót a megállapodás tartalmának meghatározására.
[20] Az Önkormányzat az Ör1-et és az Ör2-t származékos jogalkotói hatáskörében alkotta meg, annak preambulumában felhatalmazó jogszabályként a Lakástörvényt jelölte meg.
[21] A Kúria Köf.5.059/2014/4. számú határozatában megállapította, hogy a bérleti jogviszonyok szabályozása többszintű: a Lakástörvény által nem szabályozott kérdésekben a Polgári Törvénykönyvet, a Lakástörvényben meghatározott területeken pedig helyi rendeleti szabályokat kell alkalmazni. A Lakástörvény az önkormányzati lakásbérletre meghatározott speciális rendelkezések mellett nem jogintézmények, teljes tárgykörök szabályozását engedi át a helyi szabályozásnak, hanem konkrétan meghatározott kérdések szabályozását utalja a helyi sajátosságokhoz igazodó helyi rendeletalkotási körbe. Ilyen kérdés – egyebek mellett – a bérleti szerződés feltételeinek meghatározására vonatkozó 3. § (1) bekezdés, illetve az ezeket összefoglaló jelleggel tartalmazó 2. számú melléklet. (Köf.5.059/2014/4.)
[22] Az Ör1. és az Ör2. vitatott rendelkezése, a fentiek szerint olyan feltéltelt határoz meg (a bérlőnek vagy házastársának, élettársának, avagy a vele együtt költöző hozzátartozójának a tulajdonában, haszonélvezetében beköltözhető lakás van), amelynek fennállása/bekövetkezése esetén a bérbeadó önkormányzat a bérleti szerződés rendkívüli felmondására jogosult.
[23] A Kúria hangsúlyozza, hogy az önkormányzat tulajdonában álló lakások bérbeadása több célt szolgálhat. Az Ltv. megalkotására irányuló javaslat általános indokolása abból indul ki, hogy az önkormányzati lakásállomány a nemzeti vagyon része. A közvagyoni jellegükkel összhangban álló hasznosításuk az önkormányzatok kötelessége. Az önkormányzatok nem a lakástulajdonosok egyikeként, hanem mint a helyi közügyek megoldására – ezen belül a lakásgazdálkodási feladatok ellátására is – hivatottként a település önálló „gazdái”-ként látják el a bérbeadói feladatokat. Ebből következően a lakásvagyonokkal való gazdálkodásban a piaci, jövedelmezőségi és a szociális szempontokat együtt kell érvényesíteniük. Az Ltv. az önkormányzatokra, mint a legnagyobb bérbeadókra, többletkötelezettséget ró. Nevezetesen nem alakíthatják minden lakásnál a bérbeadás feltételeit ad hoc módon, hanem önkormányzati rendeletben meg kell határozniuk a bérbeadásnál és a bérbeadói hozzájárulásnál érvényesíteni kívánt helyi lakáspolitikai szempontokat. A normatív szabályozás előírásának indoka, hogy a bérlők számára döntéseik következményei kiszámíthatók legyenek. Ebből következően az önkormányzati lakások bérleti jogviszonyának tartalmát az Ltv., az önkormányzati rendeletben megszabott normatív feltételek és a konkrét lakás bérletéről létrejött megállapodás együtt adják. Az önkormányzatok tehát bérbeadóként a lakásbérleti-piac szereplői, a tulajdonukban álló lakások hasznosítása, az azzal való felelős (vagyon-)gazdálkodás alapvető kötelességük, mindeközben bizonyos szociális feladatok ellátása is a feladatkörükbe tartozik. (Köf.5.016/2022/5.)
[24] Éppen ezért az önkormányzati bérlakásra jogosultság feltételeit a bérbeadó önkormányzat önkormányzati rendeletben jogosult akként meghatározni, hogy a bérlakások elsősorban a lakhatási problémákkal küzdőknek jelentsenek segítséget. Az Ör1. és Ö2. vizsgált rendelkezéseiben megállapított feltétellel az önkormányzat e szociális szempontokat kívánja érvényre juttatni. A támadott rendelkezések a Lakástörvény 3. § (1) bekezdésének felhatalmazása alapján adott szabályozási szabadságba (és nem a védirat szerinti szerződéses szabadságba) érthetők, mivel az önkormányzati lakások bérbeadásának célja úgy valósulhat meg, ha a szociális szempontok érvényre juttatása tekintetében a szerződő fél nem téveszti meg a bérbeadót, így ténylegesen az juthat a szociális lakásbérlethez, aki arra a pályázók közül leginkább rászorul.
[25] A kifejtettekből következően önkormányzati lakások szociális alapon történő bérbeadása esetén az önkormányzatoknak a szociális feladataik megfelelő ellátása érdekében eszközökkel kell rendelkezniük arra az esetre, ha a szerződés fennállása során fény derül arra, hogy a bérlő a bérlőkiválasztás folyamata során szociális, vagyoni helyzetét illetően valótlan tartalmú nyilatkozatot tett, vagy utóbb bekövetkezett változás folytán a bérleti jogviszonyának – szociális alapú – fenntartása nem várható el. Ennek érdekében a Lakástörvény 3. § (1) bekezdése kifejezett jogalkotási felhatalmazást ad az önkormányzatok számára. Az így megalkotott önkormányzati rendeletben meg kell határozni az önkormányzati lakás szociális helyzet alapján történő bérbeadásának a lakás bérbeadásakor fennálló jövedelmi és vagyoni körülményekhez igazodó feltételeit, mely feltételek csak abban az esetben érvényesülhetnek teljeskörűen, ha az önkormányzat bérbeadóként a feltételek megszegése esetére eszközökkel rendelkezik. Ezt biztosítja a szociális alapon létesített bérleti jogviszony esetében a normatív önkormányzati rendeleten alapuló rendkívüli felmondási lehetőség megteremtése.
[26] A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította tehát, hogy az Ör1. és Ör2. indítványozó által támadott rendelkezése olyan, a lakásbérleti szerződés tartalmát érintő kérdés, melynek az Ör1-ben, illetve Ör2-ben történő szabályozásával az önkormányzat nem lépte túl a Lakástörvény 3. § (1) bekezdéséből eredő felhatalmazást.
[27] A Lakástörvény 1. § (3) bekezdése alapján a törvényben nem szabályozott kérdésekben a Ptk. rendelkezései irányadóak. Figyelemmel arra azonban, hogy a Lakástörvény 3. § (1) bekezdése a kifejtettek szerint lehetőséget ad a rendkívüli felmondásról szóló rendelkezések megalkotására, a támadott rendelkezéseket nem volt szükséges a Ptk. (mint mögöttes jogszabály) összefüggéseiben vizsgálni.
[28] Az Önkormányzati Tanács utal arra, hogy az indítványozó által felvetett Pfv.V.20.990/2020/4. számú kúriai határozatjelen ügyben nem volt alkalmazható, mivel az a Lakástörvénynek a bérleti szerződés rendes felmondására vonatkozó rendes szabályaival összefüggésben rögzíti, hogy azok kógensek, így azoktól sem a felek megállapodása, sem jogszabály (önkormányzati rendelet) nem térhet el, jelen ügyben azonban a rendkívüli felmondás önkormányzati rendeletben történő szabályozásának jogszerűsége volt kérdéses.
[29] A Kúria Önkormányzati Tanácsa a fenti rendelkezések alapján megállapította, hogy az Ör1. és Ör2. vitatott rendelkezése nem terjeszkedik túl a Lakástörvény 3. § (1) bekezdése és a 19. §-a és a 2. számú melléklet a) és c) pontjai által adott felhatalmazáson, így azok nem ütköznek az indítványban megjelölt jogszabályok rendelkezéseibe.
A döntés elvi tartalma
[30] Az önkormányzat rendeletében jogosult az önkormányzati lakás szociális helyzet alapján történő bérbeadásának a lakás bérbeadásakor fennálló jövedelmi és vagyoni körülményekhez igazodó feltételei meghatározására. Ez magában foglalja azt a jogot is, hogy rendeletben a feltételeknek való meg nem felelés esetére az ennek ellenére megkötött bérleti szerződés megszüntetésre jogalapot hozzon létre.
Záró rész
[31] A Kúria Önkormányzati Tanácsa az indítványt a Kp. 141. § (2) bekezdése alapján tárgyaláson kívül bírálta el.
[32] Jelen eljárásban a Kp. 141. § (4) bekezdése szerint a feleket teljes költségmentesség illeti meg és a saját költségeiket maguk viselik.
[33] A határozat helyben történő közzététele a Kp. 142. § (3) bekezdésén alapul.
[34] A határozat elleni jogorvoslatot a Kp. 116. § d) pontja és a 146. § (5) bekezdése zárja ki.
Budapest, 2023. szeptember 12.
Dr. Balogh Zsolt a tanács elnöke
Dr. Kiss Árpád Lajos előadó bíró
Dr. Dobó Viola bíró
Dr. Hajnal Péter bíró
Dr. Kalas Tibor bíró