KÚRIA
Köf.5008/2012/8.szám
A KÚRIA
ÖNKORMÁNYZATI TANÁCSA
A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Dr. Horváth Zsuzsanna jogtanácsos által képviselt Budapest Főváros Kormányhivatala (1056 Budapest, Váci utca 62-64.) indítványa alapján a Dr. ifj. Hirsch Tamás ügyvéd (1053. Budapest, Vámház krt. 8.) által képviselt Budapest I. kerület Budavár Önkormányzat Képviselő-testületének a Budavári Önkormányzat tulajdonában lévő lakások elidegenítésének szabályairól szóló 12/1994. (IV. 8.) Kt. rendelete, valamint a Budapest I. kerület Budavár Önkormányzat Képviselő-testületének a Budavári Önkormányzat tulajdonában lévő nem lakás céljára szolgáló helyiségek elidegenítésének szabályairól szóló 16/1994. (V.13.) Kt. rendelete törvényellenességének vizsgálatára irányuló nemperes eljárásban meghozta az alábbi
h a t á r o z a t o t:
1. A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapítja, hogy Budapest I. kerület Budavár Önkormányzat Képviselő-testületének a Budavári Önkormányzat tulajdonában lévő lakások elidegenítésének szabályairól szóló 12/1994. (IV. 8.) Kt. rendelet 30. § (3) bekezdés első mondata, valamint a Budapest I. kerület Budavár Önkormányzat Képviselő-testületének a Budavári Önkormányzat tulajdonában lévő nem lakás céljára szolgáló helyiségek elidegenítésének szabályairól szóló 16/1994. (V.13.) Kt. rendelet 16. § (3) bekezdése törvényellenes, ezért e rendelkezéseket megsemmisíti.
2. A Kúria Önkormányzati Tanácsa elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét. A megsemmisített rendelkezés a határozat Magyar Közlönyben való közzétételét követő napon veszti hatályát.
3. A Kúria önkormányzati tanácsa elrendeli, hogy határozatát – a Magyar Közlönyben való közzétételt követő nyolc napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon hirdessék ki.
A határozat ellen jogorvoslatnak helye nincs.
I n d o k o l á s
I.
1. A Közép-Magyarországi Regionális Közigazgatási Hivatal hivatalvezetője (a továbbiakban: indítványozó) indítványt nyújtott be az Alkotmánybírósághoz, amelyben kezdeményezte Budapest I. kerület Budavár Önkormányzat Képviselő-testületének a Budavári Önkormányzat tulajdonában lévő lakások elidegenítésének szabályairól szóló 12/1994. (IV. 8.) Kt. rendelete (a továbbiakban: Ör.1.) 30. § (4) bekezdése – helyesen 30. § (3) bekezdése -, valamint a Budapest I. kerület Budavár Önkormányzat Képviselő-testületének a Budavári Önkormányzat tulajdonában lévő nem lakás céljára szolgáló helyiségek elidegenítésének szabályairól szóló 16/1994. (V.13.) Kt. rendelete (a továbbiakban: Ör.2.) 16. § (3) bekezdése törvényellenességének vizsgálatát és megsemmisítését. Az Ör.1. és az Ör.2. vizsgálni kért rendelkezései az önkormányzat tulajdonában álló lakások és helyiségek elidegenítéséhez kapcsolódva kimondják, hogy az adás-vételi szerződésben a vételárhátralék összegéig jelzálogjogot kell az önkormányzat javára bejegyezni. Az indítványozó kifejtette, hogy a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 254. § (1) bekezdés szerint jogszabály is keletkeztethet jelzálogjogot, azonban a Ptk. 685. § a) pontja értelmében az önkormányzati rendelet e tekintetben nem minősül jogszabálynak. Mivel az Ör.1. 30. § (3) bekezdése és az Ör.2. 16. § (3) bekezdése az adás-vételi szerződés kötelező tartalmi elemévé teszi a jelzálogjog kikötését, ezért – az indítványozó álláspontja szerint – e rendelkezések törvénysértőek, ellentétben állnak a zálogjog jogszabályi keletkezését előíró Ptk.-beli rendelkezésekkel.
2. 2012. január 1-én hatályba lépett Magyarország Alaptörvénye. Az Alaptörvény 25. Cikk. (2) bekezdés c/ pontja szerint a bíróság dönt az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközéséről és megsemmisítéséről. A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 24. § (1) bekezdés f) pontja értelmében a Kúria dönt az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközéséről és megsemmisítéséről.
Az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény 72. § (1) bekezdése szerint az Alaptörvény 25. cikk (2) bekezdés c) pontja alapján a bírósághoz kell áttenni az e törvény hatálybalépését megelőzően a fővárosi és megyei kormányhivatal, illetve jogelődje által előterjesztett olyan indítványt, amely jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló eljárásban önkormányzati rendelet vizsgálatára irányult, és az indítvány tartalmában önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközését állítja.
Ez alapján az Alkotmánybíróság az indítványt áttette a Kúriára.
3. A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy az indítványozó jogutódja – a Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szervéről szóló 318/2008. (XII. 23.) Korm. rendelet 15. §-a, a fővárosi, megyei közigazgatási hivatalokról szóló 214/2010. (VII. 9.) Korm. rendelet 32. § (1) bekezdése, valamint a fővárosi és megyei kormányhivatalok kialakításával és a területi integrációval összefüggő törvénymódosításokról szóló 2010. évi CXXVI. törvény 23. § (2) bekezdés alapján – Budapest Főváros Kormányhivatala. A Kúria Önkormányzati Tanácsa felhívta a Kormányhivatalt, hogy nyilatkozzon az indítvány fenntartásáról. A Kormányhivatal az indítványt változatlan tartalommal fenntartotta, és – az Ör.1. és Ör.2. másolati példányainak megküldése mellett – tájékoztatta az Önkormányzati Tanácsot, hogy a kifogásolt rendelkezések jelenleg is hatályban vannak.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 52. §-a alapján 30 napos határidő tűzésével megküldte az indítványt Budapest I. kerület Budavár Önkormányzatának (a továbbiakban: önkormányzat) az indítvánnyal kapcsolatos állásfoglalása beszerzése céljából. Az önkormányzat nyilatkozata szerint az indítványozó által jelölt törvénysértés nem áll fenn. Kifejtette, hogy a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 16. § (1) bekezdése, valamint a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Ltv.) 54. § (1) bekezdése és 58. § (2) bekezdése alapján az önkormányzat az Ör.1. 30. § (3) bekezdésébe és az Ör.2. 16. § (3) bekezdésébe foglaltakról rendeletet alkothat. Az önkormányzat véleménye szerint a jelzálog nem a rendeletekből, hanem a rendeletek alapján megkötött szerződésekből ered: „[a] rendeletek szövegéből nem vezethető le, hogy a jelzálog létrejönne akkor is, ha azt az adásvételi szerződés nem tartalmazza…”, így a jelzálog nem jogszabályon alapul. Kifejtette az önkormányzat azt is, hogy a kifogásolt rendelkezések az önkormányzat, mint tulajdonos döntését tartalmazzák.
II.
1. A jelen ügyben vizsgált Ör.1. 30. § (3) bekezdése szerint „A szerződésben a vételárhátralék összegének erejéig jelzálogjogot és ennek biztosítására elidegenítési és terhelési tilalmat kell az Önkormányzat javára az ingatlan-nyilvántartásba bejegyezni. A vevő az Önkormányzattól megvásárolt lakását akkor idegenítheti el, ha a vételárat teljes egészében kiegyenlítette és a jelzálogjog, valamint az elidegenítési és terhelési tilalom törlési engedélyt az önkormányzat nevében eljáró szerv kiadta.” Az Ör.2. 16. § (3) bekezdés értelmében: „A szerződésben a vételárhátralék összegének erejéig jelzálogjogot és ennek biztosítására elidegenítési és terhelési tilalmat kell az Önkormányzat javára az ingatlan-nyilvántartásba bejegyezni.” Megállapítható tehát, hogy az Ör. 30. § (3) bekezdés első mondata, és a 16. § (3) bekezdése azonos szöveget tartalmaz.
A Ptk. 254. § (1) bekezdése értelmében „Zálogjog szerződés, jogszabály vagy bírósági határozat és – ha jogszabály így rendelkezik – hatósági döntés alapján keletkezhet.” A Ptk. 114. § (1) bekezdés pedig kimondja, hogy „[h]a jogszabály vagy bírósági határozat a rendelkezés jogát kizárja vagy korlátozza, az e tilalommal, illetőleg korlátozással ellentétes rendelkezés semmis.” A Ptk. alkalmazásában a jogszabály fogalmát a Ptk. 685. § a) pontja határozza meg. E szerint jogszabály: „a törvény, a kormányrendelet, továbbá a törvény felhatalmazása alapján, annak keretei között az önkormányzati rendelet; a 28. § (1) bekezdése tekintetében az állami vagyon felügyeletéért felelős miniszter rendelete; a 29. § (3) bekezdése, a 200. § (2) bekezdése, a 209/B. § (6) bekezdése, a 305. § (1) bekezdése, a 434. § (3)–(4) bekezdése, az 523. § (2) bekezdése és az 528. § (3) bekezdése tekintetében valamennyi jogszabály;”
A fenti rendelkezések - azaz a Ptk. 114. § (1) bekezdésének, a 254. § (1) bekezdésének és a 685. § a) pontjának - összevetésével megállapítható, hogy az önkormányzat nem jogosult arra, hogy zálogjog keletkezését rendeletében előírja. Ilyen felhatalmazást ugyanis törvényi előírás nem tartalmaz, a Ptk. 685. § a) pontja pedig a 251. §-t nem említi azok között a rendelkezések között, amelyek tekintetében az önkormányzati rendelet általában is jogszabálynak minősül. [Más ügyek kapcsán erre a következtetésre jutott az Alkotmánybíróság a 31/1996. (VII. 3.) AB határozatában ABH 1996, 285, 289.].
Jelen ügyben az önkormányzat nem vitatta az indítványozó azon állítását, amely szerint az önkormányzat rendeletével nem alapíthat zálogjogot, hanem arra hivatkozott, hogy önmagában a rendeletek vizsgálni kért szabályai alapján jelzálogjog nem jön létre.
2. Az Ör.1. és Ör.2 az önkormányzat tulajdonában lévő lakások és helyiségek elidegenítéséről szól. E tárgykörben az Ltv. szabályai az irányadóak, az Ltv. felhatalmazása alapján – a törvény keretei között – alkothatnak rendeletet az önkormányzatok.
Az önkormányzat szerint a vizsgált szabályozásra a felhatalmazást a lakások vonatkozásában az Ltv. 54. § (1) bekezdése a helyiségek vonatkozásában pedig az Ltv. 58. § (2) bekezdése tartalmazza.
Az Ltv. 54. §-a szerint: „(1) Az önkormányzati rendeletben kell meghatározni az e törvény alapján elővásárlási joggal érintett lakások eladása esetén
a) a lakás vételárának mértékét;
b) a szerződés megkötésekor fizetendő vételárrészlet mértékét;
c) a részletfizetés időtartamát és a szerződéses kamat mértékét, illetőleg a kamatmentesség lehetőségét és feltételeit;
d) a vételárengedmény, illetőleg a vételárhátralék megfizetésére adott engedmény feltételeit és mértékét;
e) elővásárlás esetén az ajánlat tartalmát és az ajánlati kötöttség idejét.”
Az Ltv. 58. § (2) bekezdése pedig kimondja, hogy „[a]z önkormányzat rendeletében határozza meg az (1) bekezdésben említett helyiségek vételárának mértékét, megfizetésének (részletfizetés, vételárengedmény stb.) módját és feltételeit.”
Az önkormányzat arra utal, hogy az Ltv. e rendelkezéseiből a vételárhátralék megfizetésére adott engedmény feltételeit, illetve elővásárlás esetén az ajánlat tartalmának a meghatározását, helyiség esetén pedig a vételár megfizetésének feltételei tartalmazza az Ör.1. és az Ör.2. vizsgálni kért rendelkezése.
3. A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy az Ltv. 54. § (1) bekezdése és 58. § (2) bekezdése e feltételek között nem ad felhatalmazást az önkormányzatok számára arra, hogy rendeletben zálogjogot alapítson. A Ptk. 254. § (1) bekezdése szerint zálogjog szerződés alapján ugyan keletkezhet, viszont a Ptk. 685. § a) pontja szerint e tekintetben jogszabálynak nem minősülő önkormányzati rendelet alapján erre nincs lehetőség. Az Ör.1. 30. § (3) bekezdés első mondatában és az Ör.2. 16. § (3) bekezdésében meghatározott az a feltétel, amely a szerződésre utal a jelzálogjog bejegyzéséhez kapcsolódva, valójában olyan rendelkezés, amelynek figyelmen kívül hagyásával önkormányzati lakás-és helyiség elidegenítésére vonatkozó szerződés nem, vagy csak az önkormányzati rendeletek megsértésével köthető. Ezáltal valójában az önkormányzati rendelet keletkezteti a zálogjogot a Ptk. vonatkozó rendelkezéseivel szemben. Az önkormányzat, mint tulajdonos szerződésben rendelkezhet az adott tárgyban, azonban törvényi felhatalmazás nélkül közhatalmi jogosítványaival élve, rendeletben nem. A Ptk. 226. § (1) bekezdése alapján jogszabály meghatározhatja a szerződés egyes tartalmi elemeit, azonban a 685. § a) pont alapján az önkormányzati rendelet – törvényi felhatalmazás nélkül - e vonatkozásban sem tekinthető jogszabálynak.
4. Minderre tekintettel a Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy az Ör.1. 30. § (3) bekezdés első mondata és 16. § (3) bekezdése törvénysértő, ellentétben áll a Ptk. fent idézett rendelkezéseivel, ezért a Kúria Önkormányzati Tanácsa e rendelkezéseket megsemmisítette.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Bszi. 55. § (2) bekezdés b) pontja szerint elrendelte határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét. A megsemmisített rendelkezés a Bszi. 56. § (2) bekezdés alapján a határozat Magyar Közlönyben való közzétételét követő napon veszti hatályát.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa egyben a Bszi. 55. § (2) bekezdés c) pontja alapján elrendelte, hogy a határozat közzétételére – a Magyar Közlönyben való közzétételt követő nyolc napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.
A jelen határozat elleni jogorvoslat lehetőségét a Bszi. 49. §-a zárja ki.
Budapest, 2012. május 21.
Dr. Kalas Tibor sk. az Önkormányzati Tanács elnöke
Dr. Balogh Zsolt sk. előadó bíró
Dr. Marosi Ildikó sk. bíró