A KÚRIA
Önkormányzati Tanácsának
határozata
Az ügy száma: Köf.5004/2019/5.
A tanács tagja: Dr. Patyi András, a tanács elnöke előadó bíró, Dr. Dobó Viola bíró,
Dr. Horváth Tamás bíró
Az indítványozó: Alapvető Jogok Biztosa
Az érintett önkormányzat: Balatonföldvár Város1 Önkormányzata Képviselő-testülete
Az érintett önkormányzat képviselője: Holovits Huba polgármester
Az ügy tárgya: Helyi Építési Szabályzatról szóló önkormányzati rendelet törvényességi vizsgálata
Rendelkező rész
A Kúria Önkormányzati Tanácsa
– megállapítja, hogy Balatonföldvár Város Önkormányzatának Balatonföldvár Város Helyi Építési Szabályzatáról szóló 13/2006. (VII. 5.) önkormányzati rendelete 7. § (6) bekezdése, valamint 36/A. § 1. pontja törvénysértő, és ezért azokat megsemmisíti;
– elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét;
– elrendeli, hogy a határozat közzétételére – a Magyar Közlönyben való közzétételt követő 8 napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.
A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.
I n d o k o l á s
Az indítvány alapjául szolgáló tényállás
[1] Balatonföldvár Város Önkormányzata 13/2006. (VII. 5.) helyi építési szabályzatról szóló önkormányzati rendeletének 2018-as módosítása (a továbbiakban: Ör.) miatt fordultak a panaszosok (a továbbiakban: beadványozók) az alapvető jogok biztosához. Beadványukban kifogásolták, hogy az önkormányzat „alövezet” névvel új területfelhasználási egységet vezetett be, aminek lényege, hogy közérdekre hivatkozással az adott meglévő övezet alaprendeltetésétől eltérő rendeltetést tesz lehetővé. A beadványozók különösen azt tartották aggályosnak, hogy az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.), az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII. 20.) Korm. rendelet (a továbbiakban: OTÉK), a Balaton Kiemelt üdülőkörzet Területrendezési Tervének elfogadásáról és a Balatoni Területrendezési Szabályzat megállapításáról szóló 2000. évi CXII. törvény (a továbbiakban: Balatontv.), továbbá a Balatontv. végrehajtására vonatkozó rendelet, a balatoni vízpart-rehabilitációs szabályozás követelményeitől szóló 283/2002. (XII.21.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Vhr.) és a Balatonföldvár vízpart-rehabilitációs szabályozási követelményekkel érintett területének lehatárolásáról és vízpart-rehabilitációs tanulmánytervének elfogadásáról szóló 22/2004. (XI. 12.) TNM rendelet (a továbbiakban VpRT) rendelkezései kógens módon rögzítik a területfelhasználás jogszerű módozatait, azaz nem hatalmazzák fel az önkormányzati jogalkotókat arra, hogy azoktól eltérjenek.
[2] A panasz alapján az Alapvető Jogok Biztosa vizsgálatot indított és megkereste Balatonföldvár Város Önkormányzatának jegyzőjét (a továbbiakban: jegyző), valamint a Somogy Megyei Kormányhivatal (a továbbiakban: Kormányhivatal) kormánymegbízottját.
[3] A megkeresésre válaszolva a jegyző azt a tájékoztatást adta, hogy a tervezett módosítási cél Balatonföldvár, vitorláskikötő .../1 hrsz.-ú (kikötő) ingatlan közúti kapcsolatának biztosítása volt. Ennek okán egyrészt a ... hrsz.-ú, a településrendezési eszközökben zöldterületbe sorolt ingatlan egy része közlekedési területbe került átsorolásra, az érintett zöldterület visszapótlása a ... hrsz.-ú ingatlanon történik. Másrészt a ... hrsz.-ú (kikötő-móló) és a ... hrsz.-ú (kikötő-hajóállomás) településrendezési eszközökben különleges kikötőterületbe sorolt ingatlanoknak egy része különleges kikötőterület közlekedési alövezetbe került átsorolásra, valamint a telek felépítményen kívüli része közhasználat elől el nem zárható területként került szabályozásra. Balatonföldvár Város Képviselő-testülete a HÉSZ módosítása során döntéseit az eljárási szabályok betartásával, az Állami Főépítész szakmai záró véleménye alapján hozta meg.
[4] A Kormányhivatal válaszlevelében kifejtette, hogy álláspontja szerint Ör. kifogások rendelkezéseivel kapcsolatban aggály nem merül fel. Az Ör. által., bevezetett „alövezet" fogalmát a hatályos jogszabályok valóban nem tartalmazzák, ezért az Önkormányzat mint jogalkotó ezért helyesen járt él, amikor az Ör. fogalom-meghatározásában definiálta ennek normatartalmát. Az OTÉK 7. § (2) bekezdése szerint az építési övezeteket a meglévő vagy tervezett rendeltetésük szerint úgy kell besorolni, hogy az egy övezetbe tartozó, azonos adottságú telkeket azonos építési jogok és kötelezettségek illessék meg. A Kormányhivatal szerint az OTÉK 7. § (2) bekezdésében foglalt főszabályt – mely szerint az építési övezeteket a meglévő vagy tervezett rendeltetésük szerint úgy kell besorolni, hogy az egy övezetbe tartozó, azonos adottságú telkeket azonos építési jogok és kötelezettségek illessék meg – nem sérti a tárgyi rendelkezés, mivel az egy övezetbe tartozó, azonos adottságú telkek építési jogai és kötelezettségei nem változnak, azok továbbra is azonosak. Az alövezet megnevezés mindig valamelyik övezethez, építési övezethez kapcsolódik, azon „belüli" (területi hatályában, normatartalmában), így nem ellentétes a jogszabályi normakerettel, annak tartalmán túl nem terjeszkedik.
Az indítvány és az érintett önkormányzat védirata
[5] Az indítványozó Alapvető Jogok Biztosa az Ör. más jogszabállyal való összhangjának vizsgálatát kezdeményezte a Kúria Önkormányzati Tanácsánál és kérte, hogy a Kúria vizsgálja felül az Ör. 7. § (6) bekezdésének és 36/A. § 1. pontjának más jogszabállyal való összhangját és a semmisítse meg e jogszabályhelyeket. Álláspontja szerint az önkormányzat az Étv. 6/A. § (3) bekezdésében és a 62. § (6) bekezdés 6. pontjában kapott származékos jogalkotói felhatalmazását túllépte, amikor a megjelölt rendelkezéseket az Étv. 13. § (1) bekezdésével ellentétesen fogadta el. Emellett az Az Ör. kifogások rendelkezései nincsenek összhangban a területfejlesztésről és területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény (a továbbiakban: Tftv.) 19/A. §-ával; az országos területrendezési tervről szóló 2003. évi XXVI. törvény (a továbbiakban: OTrT.) 4. §-ával; az OTÉK. 7. §, 10. §, 24. § rendelkezéseivel; a Balatontv. 3.§ (3) bekezdésével és a 4/13. mellékletében foglaltakkal, a Vhr. 6. § rendelkezéseivel; valamint a VpRT 2/2 tervlap rendelkezéseivel.
[6] Az indítvány szerint az országos, valamint a Balaton Kiemelt Üdülőkörzetre vonatkozó magasabb szintű jogszabályok egyike sem teszi lehetővé az önkormányzat számára az alövezet területfelhasználási egységének bevezetését. Az OTÉK 10. § (2) bekezdése már önmagában lehetővé teszi egy adott építési övezeten belül az övezet sajátos használatának megfelelő eltérő rendeltetés bevezetését, azzal, hogy ennek a területnek is meg kell felelnie az adott területre vonatkozó övezeti előírásoknak. Ezért indokolatlan és szükségtelen is a külön alövezet kategória bevezetése az önkormányzat részéről.
[7] Az Ör. 36/A. § 1. pontja tartalmában és értelme szerint is éppen ezzel a kitétellel ellentétes, deklarált lényege az, hogy az alaprendeltetéstől eltérő rendeltetést biztosít közérdekből. Vagyis az övezetben az adott alövezeti területi egység vonatkozásában rendszerszinten eltérő rendeltetést kíván biztosítani. Ennek révén valójában korlát nélkül teremthető lenne kivétel a hatályos jogi követelmények alól. E rendelkezés azt is jelenti továbbá, hogy az alövezeti terület vonatkozásában a magasabb szintű jogszabályokban meghatározott tervhierarchia alapján kialakított, és helyi szinten ezen keretek közt meghatározható övezeti besorolás alaprendeltetése nem érvényesül.
[8] Mindezeken túl, tekintve, hogy az Etv. 13. § (1) bekezdése által adott – helyi építési szabályzatok (a továbbiakban: HÉSZ) alkotására vonatkozó – felhatalmazás keretei közé az Ör. rendelkezései nem illeszthetők, illetve hogy ugyanezen okból az alövezet fogalmának és tartalmának meghatározására az önkormányzat származékos jogalkotói felhatalmazása sem ad lehetőséget, az Öt. hivatkozott rendelkezéseinek megalkotása a felhatalmazással ellentétes.
[9] Az Ör. 7. § (6) bekezdése szerinti különleges kikötő terület közlekedési célt szolgáló alövezetének bevezetése a magasabb szintű jogszabályi előírásokkal szemben lehetővé teszi, hogy ezen a területen a gépjármű közlekedésre szolgáló utak elhelyezésén kívül járdák és gyalogutak, mindezek csomópontjai, vízelvezetési rendszere, hírközlési és környezetvédelmi létesítmények, valamint a közlekedést kiszolgáló közlekedési építmények elhelyezhetők. Ez a rendelkezés lényegében megismétli az OTEK 26. § (1) bekezdését. Ez pedig azt jelenti, hogy az Ör. 7. § (6) bekezdése lényegében magasabb szintű jogszabályokban nem létező új övezeti kategóriát hozott létre, ami egy beépítésre szánt építési övezetet egyesít egy beépítésre nem szánt övezettel. Mindez a jogbiztonságot is sérti. Ezzel összefüggésben utalt az indítványozó a 11/2005 (IV.5.) AB határozatban foglaltakra, valamint ennek nyomán (akkor) a Balatontv.-ben az alövezet fogalmának és szabályozásának hatályon kívül helyezésére is.
[10] Az Etv., az OTEK, illetve a Balatontv. továbbá a Vhr. és a VpRT. tehát kógens módon rögzítik a területfelhasználás meghatározásának jogszerű módozatait, és nem hatalmazzák fel az önkormányzati jogalkotókat arra, hogy azoktól – akárcsak kivételek megállapításával – eltérjenek.
[11] A Kúria Önkormányzati Tanácsa a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 140. § (1) bekezdése alapján a 42. § (1) bekezdése értelmében hívta fel az érintett önkormányzatot az indítványra vonatkozó nyilatkozata előterjesztésére. Az önkormányzat védiratában kérte az indítvány elutasítását és a rendelet érintett rendelkezései tekintetében a jogszabályba ütközés megállapítás mellőzését.
[12] Az Önkormányzat szerint a HÉSZ módosítással a képviselő-testület eleget tett a helyi társadalmi viszonyok szabályozására irányuló alkotmányos kötelezettségének, helyi közügy szabályozásának formája az Alaptörvény előírása szerint rendeletalkotással történt. Az önkormányzat célja a módosítással arra irányult, hogy a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX törvény (a továbbiakban Mötv.) 13. § (1) bekezdés 1. pontjában meghatározott,,településfejlesztés, településrendezés" közfeladat ellátása keretében, Balatonföldvár hosszú távú településfejlesztési koncepciójával és városfejlesztési stratégiájával összhangban, lehetőség nyíljon a közhasználatú és közforgalmú kikötő szabályozott formában, közlekedési területen keresztül történő megközelítésére, a kikötőben lévő ingatlanok, valamint a balatonföldvári vitorláskikötő fejlesztésére.
[13] A rendeletalkotás során az Önkormányzat képviselő-testülete messzemenően a város településfejlesztési célját, a közérdeket tartotta szem előtt, a város egyik legfrekventáltabb részét érintő kikötő és környezetének fejlesztésére, valamint a közhasználatú, közforgalmú kikötő közlekedési területen történő szabályos megközelítésére teremtett lehetőséget. A szabályozás szükségességét indokolta a műemléki környezet és a településkép látvány védelme, különösen a vízfelület látványának védelme.
[14] Az Önkormányzat álláspontja szerint a képviselő-testület az Ör. módosítása során tekintettel volt a magasabb – országos, térségi és megyei – szintű jogszabályokra. Az Ör. 7. §-a beépítésre szánt övezetek fejezeten belül a különleges övezetek felsorolását tartalmazza. A balatonföldvári közforgalmú kikötő az Ör. 7. § (2) bekezdése szerint „Különleges kikötői terület (Kki)”- megjelölésű, amely tökéletes összhangban áll a Vhr. 6. § (1) bekezdés ae) pontja szerinti rendelkezéssel. A VpRT szabályozása szerinti terület-felhasználási egységgel szintén egybeesik az Ör. szabályozása szerinti „Különleges kikötő övezet”, azon belül az Ör. 7. § (6) bekezdése szerinti közlekedési célt szolgáló alövezet pedig összhangban áll a közhasználat elől el nem zárható területre vonatkozó elvárással.
[15] Az Önkormányzat előadta továbbá, hogy az Étv. a fogalom meghatározások körében csak a beépítésre szánt és beépítésre nem szánt területek tekintetében tesz különbséget, törvényi szinten sem az övezet, sem az alövezet fogalmát, alkalmazását nem nevesíti, de nem is tiltja.
[16] A szakhatóságok – mind a közlekedési, mind a műemlékvédelmi – szintén támogatták a rendeletalkotást, amely összhangban áll azzal a közérdekű elvárással, hogy a Balaton déli partjának legnagyobb kikötője szabályozott közlekedési területen bárki által megközelíthető legyen és a kikötőben lévő Hajóállomás műemléképülete a történelmi hagyományoknak megfelelően kialakult közlekedési rendnek megfeleljen. Mindezek alapján indokolt és kifejezetten szükséges, hogy a különleges kikötő terület, mint alaprendeltetésen belül szabályozásra kerüljön a közlekedési rendeltetésű rész (alövezet). Ezt erősíti a kulturális örökség védelméről szóló 2001. évi LXIV. törvény 43. § (6) bekezdése is.
[17] Az önkormányzat álláspontja szerint az OTÉK 7. § (4) bekezdése kifejezett felhatalmazást ad arra vonatkozóan. hogy a helyi sajátosságok megőrzése vagy kialakítása érdekében helyi építési szabályzat előírásokat írjon elő. Ebbe a körbe illeszthető az alövezet fogalma is, amely nyelvtani és logikai értelmezés szerint is az övezetnél alacsonyabb szintű kategória, így azzal ellentétes nem lehet, egyértelmű, hogy vonatkozik rá mindazon előírás és kötelezettség, amely az övezetre vonatkozik.
[18] Az Önkormányzat utalt arra is, hogy a településfejlesztési koncepcióról, az integrált településfejlesztési stratégiáról és a településrendezési eszközökről, valamint egyes településrendezési sajátos jogintézményekről szóló 314/2012. (XI. 8.) Korm. rendeletben (továbbiakban: Korm.rend.) meghatározott jelölésnek megfelel a „Különleges kikötő terület” Kki, és annak közlekedési célú alövezete: Kki-Köu. A területfelhasználási módok jelölésénél kifejezetten rögzíti a jogszabály, hogy az egyes területfelhasználási módok tovább bonthatók, színárnyalattal betűjellel megkülönböztetve, ami az önkormányzat megítélése szerint egyértelművé teszi az önkormányzat jogosultságát,- hogy a helyi építési szabályzatában és annak mellékletét képező Szabályozási tervben alkalmazza az Ör. 7. § (6) bekezdés szerinti Különleges kikötő terület közlekedési célt szolgáló alövezete (Kki-Kku) jelölést.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokai
[19] Az indítvány megalapozott.
[20] Az indítványt a Kúria Önkormányzati Tanácsa a Kp. 141. § (2) bekezdése alapján bírálta el.
[21] Az indítvánnyal közvetlenül érintett Ör. 2018. március 29. napjától hatályos 7. § (6) bekezdésének és 36/A. § 1. pontjának szövege a következő:
„7. §
Különleges övezetek
[…]
(6) Különleges kikötő terület közlekedési célt szolgáló alövezete (Kki-KÖu)
A kikötőterület épületeinek megközelítését szolgáló utak elhelyezésére alkalmas alövezet.
A területen a gépjármű közlekedésre szolgáló utak elhelyezésén kívül járdák és gyalogutak, mindezek csomópontjai, vízelvezetési rendszere, hírközlési és környezetvédelmi létesítmények, valamint a közlekedést kiszolgáló közlekedési építmények helyezhetők el. Az alövezetben épület nem építhető."
„36/A. §
Fogalommeghatározások
1. Alövezet: az adott övezet olyan használatú területe, amely az alaprendeltetéstől eltérő rendeltetést biztosít közérdekből. Alövezeti határ – az OTÉK előírásaira figyelemmel – telekalakítási kötelezettséget nem alapoz meg.”
[22] Az Alaptörvény 32. cikk (1)-(2) bekezdése „a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között” hatalmazza fel a helyi önkormányzatokat rendeletalkotásra. E rendelkezés szerint „[f]eladatkörében eljárva a helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve a törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot”. A 32. cikk (3) bekezdése kimondja, hogy „az önkormányzati rendelet más jogszabállyal nem lehet ellentétes.”
[23] Az indítványozó először is azt állítja, hogy az Önkormányzat az Ör. vitatott rendelkezéseinek megalkotásával túllépte a számára az Étv.-ben biztosított jogalkotási felhatalmazás kereteit. Ezzel összefüggésben a Kúria a következőket állapítja meg.
[24] Az Étv. 62. § (6) bekezdésének 6. pontja felhatalmazást ad települési önkormányzat számára helyi építési szabályzat megállapítására. Az Étv. 13. § (1) bekezdése pedig rögzíti, hogy a környezet természeti, táji és épített értékeinek védelmével kapcsolatos, a telkekhez fűződő sajátos helyi követelményeket, jogokat és kötelezettségeket az országos szabályoknak megfelelően, illetve az azokban megengedett eltérésekkel kell a helyi építési szabályzatban megállapítani. A hatáskör-túllépés kérdésének eldöntése érdekében tehát azt szükséges meghatározni, hogy a releváns „országos szabályok” milyen feltételeket és korlátokat állapítanak meg az önkormányzati jogalkotó számára a helyi építési szabályzat tekintetében.
[25] Ezzel összefüggésben az indítványozó – másodlagosan – a Tftv., az OTrT., az OTÉK., a Balatontv., a Vhr. és a VpRT sérelmét állítja.
[26] Az OTÉK II. „Településrendezési követelmények, településszerkezet, területfelhasználás” című fejezetén belül elhelyezkedő 6. §-a szól az építési szempontból való területbesorolás és az ezeken belüli építési övezetbe sorolás rendszeréről. E rendelkezés (1) bekezdése szerint „A városok és községek (a továbbiakban együtt: település) igazgatási területét építési szempontból a) beépítésre szánt (beépített, további beépítésre kijelölt) területbe, amelyen belüli építési övezetekben az építési telkek megengedett beépítettsége legalább 10% illetőleg b) beépítésre nem szánt területbe, amelyen belüli övezetekben a telkek megengedett beépítettsége legfeljebb 10% kell sorolni.”
[27] Az OTÉK 6. § (3) bekezdés a) pontja értelmében az igazgatási terület beépítésre szánt területeit az építési használatuk általános jellege, valamint sajátos építési használatuk szerint 1. lakó- [1.1. nagyvárosias lakó-, 1.2. kisvárosias lakó-, 1.3. kertvárosias lakó-, 1.4. falusias lakó-], 2. vegyes- [2.1. településközpont, 2.2. intézményi], 3. gazdasági- [3.1. kereskedelmi, szolgáltató-, 3.2. ipari-, 3.3. általános gazdasági-], 4. üdülő- [4.1. üdülőházas, 4.2. hétvégiházas-], valamint 5. különleges- területfelhasználási egységként; ugyanezen rendelkezés b) pontja szerint pedig a beépítésre nem szánt területeit 1. közlekedési- és közműelhelyezési, hírközlési-, 2. zöld-, 3. erdő [3.1. védelmi erdő-, 3.2. gazdasági erdő-, 3.3. közjóléti erdő-], 4. mezőgazdasági [4.1. kertes mezőgazdasági, 4.2. általános mezőgazdasági], 5. vízgazdálkodási, 6. természetközeli, 7. különleges beépítésre nem szánt területként (területfelhasználási egységként) lehet megkülönböztetni.
[28] Az OTÉK fent vázolt rendszerében meghatározó jelentőségű a 6. § (1) bekezdésének utolsó sorában szereplő imperatív megfogalmazás („kell sorolni”) értelmezése. Ebből az következik, hogy az igazgatási terület területfelhasználási egysége csakis „beépítésre szánt” vagy „beépítésre nem szánt” kategóriába tartozhat, azaz nem létezik e két átfogó területi kategóriának „közös metszete”. Ehhez képest a 6. § (3) bekezdésének végén – az átfogó kategóriákon belüli csoportosításra vonatkozóan – a „területként (területfelhasználási egységként) lehet megkülönböztetni” fordulat már egyértelműen mozgásteret enged (Köf.5018/2017/3.). Ugyancsak az OTÉK 6. § (5) bekezdése, amely szerint a (3) bekezdésben foglalt egyes területfelhasználási egységek a helyi sajátosságoknak megfelelően tovább bonthatók.
I.
[29] A Kúria Önkormányzati Tanácsa osztja az indítványozó álláspontját, amely szerint az Ör. 7. § (6) bekezdése épp azért ellentétes az OTÉK rendszerével, mert e rendelkezésben foglalt alövezeti kategória egy beépítésre szánt építési övezetet egyesít egy beépítésre nem szánt övezettel. Az Ör. szintén „beépítésre szánt” (Ör. 4–7. §-ok) és „beépítésre nem szánt” (Ör. 8–12. §-ok) területeket különböztet meg, a 7. § (6) bekezdés szerinti „Különleges kikötő terület közlekedési célt szolgáló alövezete (Kki-KÖu)” egységet a „beépítésre szánt” kategórián belül a „Különleges övezetek” alá sorolva. Az OTÉK 24. §-a szerint „különleges terület” kategóriába nem tartozik a közlekedési terület. Az alövezet meghatározását viszont az Ör. 7. § (6) bekezdése akként adja meg, hogy az lényegét tekintve megfelel az OTÉK „Beépítésre nem szánt területek” fejezetcímen belül a „Közlekedési és közműterület” területi egység fogalmát meghatározó 26. § (1) bekezdésének: „A közlekedés és a közmű elhelyezésére szolgáló terület az országos és a helyi közút, a kerékpárút, a gépjármű várakozóhely (parkoló) – a közterületnek nem minősülő telken megvalósuló kivételével –, a járda és gyalogút (sétány), köztér, mindezek csomópontja, vízelvezetési rendszere és környezetvédelmi építményei, a közúti, a kötöttpályás, a vízi és a légi közlekedés, továbbá a közmű és a hírközlés építményei elhelyezésére szolgál.” – hozzátéve, hogy „Az alövezetben épület nem építhető." (Ör. 7. § (6) bekezdés utolsó mondat).
[30] Az OTÉK 111. § (1) és (2) bekezdése ugyan lehetőséget ad arra, hogy helyi építési szabályzat az OTÉK II. fejezetében meghatározott településrendezési követelményeknél – amelyen belül az építési övezetek tagozódásáról szóló 6–30/B. §-ok is elhelyezkednek – szigorúbb, illetve meghatározott feltételek teljesülése esetén enyhébb követelményeket állapítson meg. Így a Kúria gyakorlata szerint nem tekinthető jogellenesnek az a HÉSZ-területbesorolás, amely a beépítésre szánt területek esetében az OTÉK 6. § (1) bekezdés b) pontja által megszabott 10%-os alsó határnál alacsonyabb beépítettségi százalékot határoz meg (Köf.5018/2017/3.). A „beépítésre szánt” és a beépítésre nem szánt” övezeti kategóriák HÉSZ által létrehozott új alövezeti kategórián belüli egyesítése ugyanakkor nem értelmezhető a „szigorúbb”, illetve „enyhébb” szabályozás fogalmi körében, vagyis jelen esetre nem vonatkoztatható az OTÉK 111. § (1) és (2) bekezdései által megengedett eltérési lehetőség.
[31] Az OTÉK 10. § (2) bekezdése szerint az egyes építési övezetekben vagy övezetekben az övezet sajátos használatának megfelelő, e rendelet szerinti rendeltetéseken kívül csak olyan más rendeltetés engedhető meg, amely használata során a terület sajátos használatát nem korlátozza vagy attól nem igényel védelmet, és az adott területre vonatkozó övezeti előírásoknak, továbbá a rendeltetése szerinti külön jogszabályi előírásoknak megfelel. A – 2019. március 15-én hatályon kívül helyezett, de az Ör. vitatott módosításának időpontjában, 2018. március 18-án még hatályban lévő, azaz az önkormányzati jogalkotót kötelező – Balatontv. 3. § (3) bekezdés m) pontja a Balaton kiemelt üdülőkörzet Területrendezési Tervének munkarészei közül a kiemelt térségi övezetek tervlapjait tartalmazza, melyek közül a – Balatonföldvár település szempontjából releváns – 4/13. számú melléklet a települési terület övezetét (U-1), a gazdasági terület övezetét (U-2), az általános mezőgazdasági terület övezetét (M-1), a kertgazdasági terület övezetét (M-2), az erdőterület övezetét (E-1), valamint az erdőtelepítésre alkalmas terület övezetét (E-2) foglalja magában. A Balaton kiemelt üdülőkörzet parti és partközeli településeire vonatkozó szabályok végrehajtása érdekében a Balatontv. 16. §-ában és 58. § (1) bekezdésében foglalt felhatalmazás alapján a balatoni vízpart-rehabilitációs szabályozási, valamint a partvonal-szabályozási követelményeket a (jelenleg is hatályban lévő) Vhr. tartalmazza.
[32] A Vhr. 6. § (1) bekezdése értelmében vízpart-rehabilitációs szabályozási követelményekkel érintett területen a településrendezési eszközökben – így a HÉSZ-ben – a vízpart-rehabilitációs tanulmánytervvel összhangban a) a beépítésre szánt területek közül kizárólag aa) kertvárosias lakóterület, ab) vegyes terület, ac) gazdasági terület, ad) üdülőterület és ae) különleges terület; b) a beépítésre nem szánt területek közül kizárólag ba) közlekedési és közműelhelyezési terület, bb) zöldterület, bc) erdőterület, bd) vízgazdálkodási terület, be) mezőgazdasági terület, bf) természetközeli terület vagy bg) különleges beépítésre nem szánt terület területfelhasználási egység, építési övezet, illetve övezet jelölhető ki. A Vhr. 6. § (1) bekezdése tehát szintén az OTÉK rendszerét követve, egyértelműen és kizárólag a „beépítésre nem szánt területek” kategórián belül engedélyezi elhelyezni a „ba) közlekedési és közműelhelyezési terület” egységet, amelyet szintén lefed a fent kifejtettek fényében az Ör. 7. § (6) bekezdésének alövezeti fogalommeghatározása. Megjegyzendő, hogy az önkormányzati védirat sem az Ör. 7. § (6) bekezdéséről állítja, hogy az „tökéletesen összhangban van” a Vhr. 6. § (1) bekezdésének ae) pontja által jelölt „különleges terület” kategóriával, hanem az Ör. 7. § (2) bekezdése szerinti „Különleges kikötő terület KKi” egységről, amely rendelkezés jogszerűségét az indítvány nem kérdőjelezi meg. Tartalmilag ugyanezen rendelkezést fedi az Önkormányzat állítása szerint a VpRT 2/2 tervlap-mellékletén megtalálható „Különleges kikötő terület” is. (Megjegyzendő, hogy maga a tervlap eleve eltérő jelzést használ a „közlekedési terület” és a „különleges terület” megjelölésére.) Az Ör. 7. § (6) bekezdése szerinti alövezetet ugyanakkor a tervlap nem tartalmazza.
[33] Az Önkormányzat által hivatkozott Korm.rend. és annak a védiratban csatolt melléklete szintén a „Beépítésre szánt terület” és a „Beépítésre nem szánt terület” alapkategóriákon belül enged eltérést az egyes területfelhasználási módok további bontására, színárnyalattal, betűjellel való megkülönböztetésére, a „közlekedési területet” egyértelműen az utóbbiba sorolva.
II.
[34] Az Ör. 36/A. § 1. pontja által meghatározott „Alövezet” kategória az alaprendeltetéstől eltérő rendeltetést biztosít közérdekből. A Kúria egyetért az indítványozó érvélésével, amely szerint e rendelkezés – további garanciális korlátok hiányában – gyakorlatilag korlát nélkül teremti meg a hatályos felsőbb szintű szabályok alól való eltérés lehetőségét. Az Ör. szintén vitatott 7. § (6) bekezdésének megalkotása a fent kifejtettek fényében épp azt igazolja, hogy a 36/A. § 1. pont szerinti rendelkezés az alövezeti terület vonatkozásában felhatalmazást ad olyan területi kategória szabályozására, amelyek esetében a magasabb szintű jogszabályokban meghatározott követelmények alapján kialakított, és helyi szinten ezen keretek közt meghatározható övezeti besorolás alaprendeltetése nem érvényesül.
[35] Ilyenfajta szabályozásra az OTÉK 7. § (4) bekezdése sem ad felhatalmazást „a helyi sajátosságok megőrzése vagy kialakítása érdekében”, csupán az OTÉK rendszeréhez képest engedi a „további előírások” meghatározását. Az Ör. 36/A. § 1. pontja mindezek miatt ellentétes az OTÉK 10. § (2) bekezdésével, amely szerint az OTÉK szerinti rendeltetéseken kívül csak olyan más rendeltetés engedhető meg, amely használata során a terület sajátos használatát nem korlátozza, és az adott területre vonatkozó övezeti előírásoknak, továbbá a rendeltetése szerinti külön jogszabályi előírásoknak megfelel. A Kúria ezzel összefüggésben megjegyzi, hogy a 11/2005. (IV.5.) AB határozatában az Alkotmánybíróság a Balatontv. által korábban bevezetett (azóta már hatályon kívül helyezett) „alövezet” kategória meghatározását is a kapcsolódó garanciális szabályok hiánya miatt találta alkotmányellenesnek.
[36] A fentiekre tekintettel a Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította az Ör. 7. § (6) bekezdésének és 36/A. § 1. pontjának törvényellenességét, tekintettel arra, hogy az Ör. 7. § (6) bekezdése sérti az OTÉK 6. § (1) és (3) bekezdéseit, a 7. § (1) bekezdését, a Vhr. 6. § (1) bekezdését és nincs összhangban a VpRT 2/2 tervlapjával; továbbá az Ör. 36/A. § 1. pontja sérti az OTÉK 7. § (4) bekezdését és 10. § (2) bekezdését.
[37] Kúria mindezek alapján az indítványnak helyt adott és az Ör. 7. § (6) bekezdését és 36/A. § 1. pontját megsemmisítette.
Záró rész
[38] A Kúria az indítványt a Kp. 141. § (2) bekezdése szerint tárgyaláson kívül bírálta el.
[39] Jelen eljárásban a Kp. 141. § (4) bekezdése alapján az önkormányzati rendelet törvényességének vizsgálatára irányuló eljárásban a feleket teljes költségmentesség illeti meg és saját költségeiket maguk viselik.
[40] A Magyar Közlönyben történő közzététel a Kp. 146. § (2) bekezdésén, a helyben történő közzététel a Kp. 142. § (3) bekezdésén alapul.
[41] A határozat elleni jogorvoslatot a Kp. 116. § d) pontja és a 146. § (5) bekezdése zárja ki.
Budapest, 2019. április 29.
Dr. Patyi András s. k. a tanács elnöke, előadó bíró,
Dr. Dobó Viola s. k. bíró,
Dr. Horváth Tamás s. k. bíró
1 Köf.5004/2019/6. számú végzéssel kijavított szöveg