A Kúria
mint felülvizsgálati bíróság
v é g z é s e
Az ügy száma: Knk.IV.37.132/2016/4. szám
A tanács tagjai: Dr. Kozma György a tanács elnöke, Dr. Mudráné dr. Láng Erzsébet előadó bíró, Dr. Balogh Zsolt bíró
A kérelmező: K. Z.
A kérelmező képviselője: Dr. Tordai Csaba ügyvéd
A kérelmezett: Nemzeti Választási Bizottság
A kérelmezett képviselője: Dr. Pálffy Ilona elnök
Az ügy tárgya: népszavazási ügyben felülvizsgálati kérelem
A felülvizsgálati kérelmet benyújtó fél: kérelmező
A felülvizsgálni kért jogerős határozat: Nemzeti Választási Bizottság 1/2016. sz. határozata
Rendelkező rész
A Kúria
– a Nemzeti Választási Bizottság 1/2016. számú határozatát helybenhagyja;
– kötelezi a kérelmezőt, hogy fizessen meg az államnak – külön felhívásra – 10.000 (tízezer) Ft eljárási illetéket.
A végzés ellen további jogorvoslatnak nincs helye.
Indokolás
A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás
[1] A népszavazási kezdeményezés szervezője (továbbiakban: kérelmező) 2015. december 21-én aláírásgyűjtő ív hitelesítését kérte a Nemzeti Választási Bizottságtól (továbbiakban: NVB), melyen a következő kérdés szerepelt: „Egyetért-e Ön azzal, hogy összeférhetetlenség miatt ne vehessen részt bruttó 100 millió forint feletti értékű közbeszerzési eljáráson hivatalban lévő polgármester Ptk. 8:1. § (1) bekezdés 2. pontja szerint hozzátartozója tulajdonában álló szervezet?”
[2] Az NVB 1/2016. számú határozatával az aláírásgyűjtő ív hitelesítését megtagadta. Hivatkozott a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (továbbiakban: Nsztv.) 11.§-ára, mely szerint az NVB a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja szerint nem lehet országos népszavazást tartani az Alaptörvény módosítására irányuló kérdésről. Az NVB rögzítette, hogy a kérelmező által benyújtott népszavazási kezdeményezés a polgármesterek hozzátartozói tulajdonában álló szervezetek közbeszerzési eljárásokban történő részvételét kívánja korlátozni oly módon, hogy a nevezett szervezeteket egy adott értékhatár felett teljes körűen kizárná a közbeszerzési eljárásokban való részvételből. A határozat utalt a vállalkozás szabadságával kapcsolatban az Alaptörvény M cikk (1) bekezdésére, az alapvető jogok érvényesülésével összefüggésben a XII. cikk (1) bekezdésére, valamint az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésére. Idézett az Alkotmánybíróság 20/2014.(VII.3.) AB határozatából, mely szerint a vállalkozás joga annyit jelent – de annyit alkotmányos követelményként feltétlenül –, hogy az állam ne akadályozza meg, ne tegye lehetetlenné a vállalkozóvá válást. Ismertette a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 8:1. § (1) bekezdés 2. pontja szerinti hozzátartozó fogalmát, amely tágabb kör, mint a közeli hozzátartozók, valamint utalt a közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. törvény (a továbbiakban: Kbt.) 25.§ (4) bekezdésében foglalt összeférhetetlenség szabályaira, mely a legfőbb közjogi méltóságok és a központi államigazgatási szervek vezetői, illetve e személyekkel közös háztartásában élő hozzátartozók tulajdonában álló szervezet részvételét zárja ki a közbeszerzési eljárásból. Ennek indoka a közjogi tisztséget betöltő személyek országos hatáskörű közhatalmi jogosultsága.
[3] A polgármesteri tisztséghez tartozó feladat- és hatáskörök illetékességi területe a polgármester által vezetett település tekintetében értelmezhető. Ennél fogva valamennyi polgármesternek a Ptk.-ban említett hozzátartozója esetén a Kbt. 25. § (4) bekezdésében rögzített összeférhetetlenségi szabályokhoz hasonló szabály megalkotása, mely nem csak a polgármester által vezetett település, vagy azon megye, amelyhez a település tartozik viszonyában zárja ki a kérdésben nevesített alanyi kör közbeszerzési eljárásban való részvételi lehetőségét, hanem általában, minden területi meghatározás nélkül, generálisan, felveti e személyek tekintetében az Alaptörvényben biztosított vállalkozáshoz való jog sérelmét.
[4] Fentieken túl a javasolt kérdés nem csak több mint 3170 település polgármesterének hozzátartozója vonatkozásában jelentene korlátozást, illetve teljes körű kizárást a közbeszerzési eljárásokból, hanem mindazon gazdasági társaságok esetében is, amelyben az adott személy valamilyen mértékű részesedéssel rendelkezik. Minimális, az érdemi döntéshozatalt nem befolyásoló részesedés is kizárná az adott társaságot a közbeszerzési eljárásokból, akár 1 db részvénnyel rendelkező részvényes okán is. Ebből következően a korlátozás nem csak a hozzátartozóra, hanem mindazon személyekre is kiterjed, akik olyan gazdasági társaság tagjai, melyben a hozzátartozó is tag. Minderre tekintettel a szervező által benyújtott kérdés szerinti generális korlátozás a polgármester hozzátartozója és a hozzátartozóval közös gazdasági társaságban tagsággal bíró személyek esetében sértené a vállalkozás jogát, mint alkotmányos jogot. A kérdés alapján lefolytatott népszavazás eredményeképpen az Alaptörvény XII. cikk (1) bekezdésében megfogalmazott vállalkozáshoz való alapjog lényeges tartalmát sértő vagy korlátozó jogalkotási kötelezettség keletkezne.
[5] Utalt még a határozat a Kúria Knk.IV.37.416/2015/2. számú végzésére is, mely szerint – egyebek közt – ha akár az NVB, akár a Kúria arra a következtetésre jut, hogy a kérdésben rejlő alapjogi kollízió, vagy adott alapjog valamely alkotmányos értékkel való ütközése csak az Alaptörvény módosításával oldható fel, akkor a kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján nem bocsátható országos népszavazásra. Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdés, és a 8. cikk (3) bekezdés a) pont ekként kapcsolódik össze.
[6] Kifejtette továbbá az NVB, hogy az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerint a népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, és hogy a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles. A kérelmező által benyújtott kérdés valamely polgármester hozzátartozójának tulajdonában álló szervezetnek a közbeszerzési eljárásban való részvételét tiltaná meg bármilyen jogcímen. A Kbt. a közbeszerzési eljárás több részvevőjét nevezi meg, többek között az ajánlatkérőt, az ajánlattevőt, az alvállalkozót. A kérdés nem határozza meg, hogy az abban szereplő alanyi kört a közbeszerzési eljárásból mint ajánlatkérőt, vagy mint ajánlattevőt kívánja kizárni, valójában egy eredményes népszavazás alapján a kérdés olyan jogalkotási kötelezettséget is keletkeztethet, amely alapján e szervezetek nem minősülnének ajánlatkérőnek, így egyúttal nem lennének kötelesek közbeszerzési eljárás lefolytatására sem. Vagyis a közbeszerzési eljárás lefolytatása az ajánlatkérők szűkebb körének lenne kötelessége, miközben a választópolgár számára a kérdés ezzel ellentétes látszatot kelt, azt, hogy a kérdés a közbeszerzési szabályok, azon belül is az összeférhetetlenség szigorítását célozza.
[7] Nem derül ki a kérdésből, hogy a szigorítás olyan szervezetek kizárását is jelenti-e a közbeszerzési eljárásból, amelyben valamely település polgármesterének hozzátartozója minimális részedéssel bír, illetve e kizárás nem csak az adott személy, hanem a gazdasági társaság valamennyi tagját érintené, ezért a választópolgárnak nincs lehetősége átlátni a döntése valamennyi, érdemi következményét.
[8] A Kbt. 16. § (1) bekezdése értelmében a közbeszerzési becsült értékeként a közbeszerzés megkezdésekor, annak tárgyáért az adott piacon általában kért vagy kínált teljes ellenszolgáltatás nettó – általános forgalmi adó nélkül számított – értékét kell figyelembe venni. A kérelmező által benyújtott kérdés a bruttó 100 millió forint feletti értékű közbeszerzési eljárások tekintetében állapítana meg korlátozásokat. A bruttó érték a közbeszerzési eljárások tekintetében nem értelmezhető fogalom, így a jogalkotó számára nem egyértelmű, hogy egy eredményes országos népszavazás esetén milyen tartalmú jogszabály megalkotására lenne köteles. Mindebből következően a benyújtott népszavazási kérdés nem felel meg az egyértelműség követelményének.
[9] Ennél fogva tehát az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) és az Nsztv. 9. §-ában rögzítettekre tekintettel az NVB az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva a kérdés hitelesítését megtagadta.
A felülvizsgálati kérelem
[10] A kérelmező felülvizsgálati kérelmében az NVB határozatának megváltoztatását és a népszavazási kérdés hitelesítését kérte. Hivatkozott az Alkotmánybíróság gyakorlatára, mely szerint az Alaptörvény M. cikk (1) bekezdésén alanyi jogok nem alapulhatnak, ezáltal ilyen alanyi jogokkal a támadott határozattal érintett kérdésben tartott eredményes népszavazás nyomán alkotandó jogszabály nem kerülhetne ellentétbe. Egyes közhatalmat gyakorló személyek és hozzátartozók tulajdonában álló vállalkozások kizárása a közbeszerzési eljárásokból, értelemszerűen nem zárja ki fogalmilag és nyilvánvalóan a piacgazdaság, az értékteremtő munka, vagy a vállalkozás szabadságának érvényesülését, így az az Alaptörvény M. cikk (1) bekezdéssel, mint államcéllal sem lenne ellentétes. A kérdés nem irányult az M. cikk (1) bekezdés módosítására, ezáltal nem tartozik a tiltott tárgykörök közé. Az Alaptörvény XII. cikk (1) bekezdéséből sem következik a vállalkozás gyakorlásához való alanyi jog, ezért a hitelesítésre benyújtott kérdés nem érinti semmilyen formában egy meghatározott foglalkozás vállalkozási formában való gyakorlását, vagy annak jogi formáját, mindössze a közbeszerzésben való részvételből zárna ki egy meghatározott alanyi kört. A kérdés tehát nem irányult az Alaptörvény XII. cikk (1) bekezdés módosítására sem, így emiatt sem tartozik a tiltott tárgykörök közé. Egyébiránt nem példátlan a jogrendszerben, hogy egyes közjogi tisztségviselők rokonaira szigorú összeférhetetlenségi szabályok vonatkozzanak.
[11] Vitatta a szervező a kérdés-egyértelműséggel kapcsolatban tett határozati megállapításokat is. Szerinte a szavak köznapi értelmezése szerint a közbeszerzési eljáráson az ajánlattevők vesznek részt, mivel az az ajánlatkérő által már megindított folyamatban lévő eljárást feltételez. A kérdés nem értelmezhető akként, hogy a felsorolt szervezeteknek az ajánlatkérők közül való kizárására irányul, hiszen az ajánlatkérőkkel szemben e minőségben nem állhat fenn összeférhetetlenség. Nem vetheti fel a választópolgári egyértelműséggel kapcsolatos aggályt a tulajdoni hányad meghatározásának hiánya sem. Értelemszerűen – a formális logika alapján – bármilyen mértékű tulajdonlás kizárja a közbeszerzési eljáráson való ajánlattétel lehetőségét. Az, hogy egy társaságnak több tulajdonosa is lehet, akiknek különböző, akár minimális mértékű a tulajdoni hányada minden választópolgár számára közismert tény. Az NVB-nek ezzel kapcsolatos kifogása lényegében arra utal, hogy a megfogalmazott kérdés szerinti szabályozást célszerűtlennek, vagy hatását tekintve túlzónak tartja. Ez azonban – figyelemmel az Alkotmánybíróság 60/2007.(X.17.) AB határozatára – túlmutat a népszavazással kapcsolatos jogorvoslati eljárás keretein.
[12] A támadott határozat szerint a kérdésben szereplő bruttó érték nem értelmezhető fogalom a közbeszerzési eljárások tekintetében, ugyanakkor kérelmező szerint a jogalkotói egyértelműség követelményének teljesítéséhez nem szükséges, hogy a kérdéssel érintett hatályos jogszabály az adott kérdésben szereplő kifejezést már tartalmazza, sőt az sem, hogy a kérdés megfogalmazásakor az egyes jogágak kifejezéskészletét vegyék alapul. Ennek megfelelően az, hogy a közbeszerzést szabályozó jelenlegi törvény ismeri-e a bruttó ellenérték kifejezést, a jogalkotói egyértelműséggel alkotmányjogilag értékelhető kapcsolatban nem áll. Egyébként a bruttó kifejezés a szavak köznapi értelme szerint a nettó kifejezés ellentéte. Közbeszerzések esetén azt fejezi ki, hogy az ellenérték az általános forgalmi adót is tartalmazza. Egyébiránt a Kbt. több rendelkezése jelenleg is tartalmazza külön definiálás nélkül az ellenérték nettó jellegére való utalást. A jogalkotó el tudja dönteni, hogy milyen tartalmú jogalkotási kötelezettség terheli.
A Kúria döntése és jogi indokai
[13] A Kúria megállapította, hogy a felülvizsgálati kérelem az alábbiak szerint nem megalapozott. Az Nsztv. 11.§-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelménynek megfelel. Amint arra az NVB határozata is utalt, az Alaptörvény 8. cikke határozza meg az országos népszavazás alkotmányos alapjait és korlátait. A 8. cikk (1) bekezdése szerint a népszavazás funkciója, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A közvetlen hatalomgyakorlás kivételes jellegéből következően a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható. Ilyen feltételt fogalmaz meg az Nsztv. 9.§ (1) bekezdése, amely kimondja, hogy a népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség és hogyha igen, milyen jogalkotásra köteles.
[14] A Kúria a felülvizsgálati kérelmet tartalma alapján bírálja el, mindazonáltal a Kúriának az aláírásgyűjtő ív hitelesítésével kapcsolatos gyakorlata szerint a felülvizsgálat terjedelmét illetően figyelembe kell venni az Alaptörvényen alapuló jogrend védelmét is (Knk.IV.37.361/2015/3., Knk.IV.37.300/2012/4., Knk.IV.37.340/2015/3.). Amint a választási bizottságnak a határozata meghozatalakor, úgy a Kúriának is a döntés felülvizsgálatakor különös felelőssége van abban, hogy csak olyan kérdés kerüljön az aláírásgyűjtés fázisába, amely tárgyban az Alaptörvény és a vonatkozó jogszabályok alapján lehet népszavazást tartani. A Kúria rögzíti, hogy irányadónak tartja továbbra is azt a gyakorlatát, mely szerint az országos népszavazással kapcsolatosan a népszavazásra bocsátandó kérdés vizsgálata körében az Alaptörvény és a jogrend védelmének célja megelőzi a felülvizsgálati eljárásra egyébként jellemző kérelemhez kötöttség elvét.
[15] Hivatkozik a Kúria arra, hogy a népszavazásra feltenni szándékozott kérdéssel szembeni egyértelműség követelményét az Alkotmánybíróság dolgozta ki, amely később a törvénybe is bekerült. Az idézett Nsztv. 9. § (1) bekezdése értelmében a népszavazásra javasolt kérdést tehát úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, a népszavazás eredménye alapján pedig az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.
[16] A választópolgári egyértelműség tekintetében a Kúria már saját gyakorlatában is számos szempontot fogalmazott meg, mely szerint a kérdéssel szemben követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, jelentőségét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni. Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet (Knk.IV.37.458/2015/3., Kvk.37.300/2012/2., Knk.IV.37.356/2015/2.). A választópolgári egyértelműség szempontjából külön csoportot képeznek azok az esetek, amikor a kérdés megtévesztő, mert abból nem derül ki a választópolgár számára, hogy valójában miről szól a referendum, miről nyilvánít véleményt. A választópolgári egyértelműség lényegét a Knk.IV.37.457/2015/3. számú határozat foglalta össze akként, hogy nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[17] Ugyanilyen jelentőséggel bír a jogalkotói egyértelműség, amely követelményből fakad, hogy a jogalkotó el tudja dönteni, terheli-e jogalkotási kötelezettség, ha igen mely körben (Knk.IV.37.338/2015/3.).
[18] Jelen eljárásban a Kúria rögzíti, hogy az NVB határozatának a kérdés-egyértelműséggel kapcsolatos megállapítása alapos. Amint arra a határozat is rámutatott, az aláírásgyűjtő íven megfogalmazott kérdés a népszavazási eljárás legmeghatározóbb eleme. Az NVB hangsúlyozta, hogy tekintettel volt a döntésénél arra, hogy a kezdeményezés tárgya a közpénzek hatékony felhasználásának átláthatósága, transzparenciája, nyilvános ellenőrizhetőségének biztosítása. Mindazonáltal a kérdés egy speciális jogterület, a közbeszerzés összeférhetetlenségi szabályainak módosítására irányul oly módon, hogy a polgármesterek hozzátartozói tulajdonában álló szervezetekre az egész országra kiterjedően korlátozná a közbeszerzési eljárásokon való részvételt. Lényegében a kérdés e törvény módosítására, az összeférhetetlenségi szabályok kiterjesztésére irányul. Azonban csak az ún. népszavazási egyértelműség feltételének megfelelő kérdés bocsátható népszavazásra.
[19] A kérdés-egyértelműség körében a határozatban felvetett indokokat a Kúria is osztja. Az abban foglaltakat a felülvizsgálati kérelem érvelésére is figyelemmel annyival egészíti ki, hogy a Kbt. alanyi hatálya alá tartozó személyi körből, a népszavazással érintett kötelezettek körének meghatározása egyértelmű kell legyen. Az egyértelműség követelményét jelen tényállás mellett, egy konkrét és speciális törvény módosítására irányuló kérelem esetén nem elégíti ki az általános nyelvtani, köznapi értelmezésre történő hivatkozás. Ugyanez vonatkozik a tulajdonlás mértékével kapcsolatos kérdéskörre.
[20] Nem osztotta a Kúria a kérelmező azon álláspontját, hogy e körben az NVB a népszavazási kezdeményezés célszerűségét, vagy annak politikai, társadalmi, gazdasági hatásait vizsgálta volna. A kérelmező arra – a nézete szerint – a választópolgár számára közismert tényre hivatkozott, hogy ha a kérdés nem tartalmazza a társasági részesedés minimális mértékét, akkor a formális logika szabályai szerint ez azt jelenti, hogy bármilyen kis részesedés is összeférhetetlenségre vezet a társasággal, mint jogalannyal szemben. Ehhez képest a határozat rámutatott, a népszavazással javasolt kérdés több mint 3170 település polgármesterének hozzátartozója vonatkozásában jelentene országos korlátozást, teljes körű kizárást a közbeszerzési eljárásokból, mindazon gazdasági társaságok esetében is, amelyben az adott személy valamilyen mértékű részesedéssel rendelkezik, azaz az érdemi döntéshozatalt nem befolyásoló minimális szintű részesedés is kizárná az adott gazdasági társaságot a közbeszerzési eljárásból. Egy nyilvánosan működő részvénytársaságban akár egy darab részvénnyel rendelkező részvényes miatt a korlátozás nem csak a hozzátartozóra, hanem mindazon személyekre is kiterjedne, akik olyan gazdasági társaság tagjai, amelyben a hozzátartozó is tag. A Kúria álláspontja szerint ezen sokféle tulajdonosi struktúrára tekintettel helyesen rögzítette az NVB határozata, hogy a választópolgárnak a feltett kérdés alapján nincs lehetősége átlátni döntésének valamennyi érdemi következményét, melynek okán a kérdés nem elégíti ki a választópolgári egyértelműség követelményét.
[21] A jogalkotói egyértelműség tárgyában a Kúria arra utal, hogy jelen népszavazási kezdeményezés egy konkrét, már meglévő törvény rendszerébe illeszkedő jogszabály-módosításra irányul, mellyel kapcsolatban a kérelmező következtetéses alapon vezette le, hogy a bruttó kifejezés a szavak köznapi értelmezése szerint a nettó ellentéte, ezáltal a jogalkotó számára egyértelmű kell legyen, hogy az általános forgalmi adóval együtt számított ellenérték a bruttó ellenérték. A Kúria e körben rámutat, hogy egyfelől a kezdeményező a jogalkotói egyértelműség körében is egyértelmű kérdésfeltevésre kötelezett, mindazonáltal nem megalapozatlan az erre történő határozati hivatkozás, másfelől ugyanakkor az értékhatár bruttó összegben megjelölése a választópolgári egyértelműséggel is összefüggésbe hozható, hiszen a választópolgártól nem feltétlen várható el azon körülmény ismerete, hogy a Kbt. rendszerében a bruttó és a nettó értékhatárt az általános forgalmi adó különbözteti meg.
[22] A Kúria arra tekintettel, hogy a kérdés-egyértelműség körében az NVB határozata megalapozott volt, tehát az aláírásgyűjtő ívet már ezáltal nem lehetett hitelesíteni, a felülvizsgálati kérelemben foglalt, a vállalkozás szabadságának alkotmányos érintettségével összefüggő egyéb indokok érdemi vizsgálatát szükségtelenség okán mellőzte.
A döntés elvi tartalma
[23] A népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, és a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és, ha igen, milyen jogalkotásra köteles.
Záró rész
[24] A Kúria az illetékekről szóló többször módosított 1990. évi XCIII. törvény (Itv.) 43.§ (7) bekezdése alapján kötelezte a kérelmezőt az eljárási illeték megfizetésére.
[25] A Kúria e végzéséről az Nsztv. 30.§ (4) bekezdése alapján a Magyar Közlönyben nyolc napon belül közleményt tesz közzé.
[26] A jogorvoslatot az Nsztv. 30.§ (1) bekezdése zárja ki.
Budapest, 2016. március 30.
Dr. Kozma György sk. a tanács elnöke,
Dr. Mudráné dr. Láng Erzsébet sk. előadó bíró,
Dr. Balogh Zsolt sk. bíró