Knk.III.39.299/2022/2. számú határozat

A Kúria

végzése

Az ügy száma: Knk.III.39.299/2022/2.

A tanács tagjai: Dr. Sperka Kálmán a tanács elnöke, Dr. Gyurán Ildikó előadó bíró, Dr. Suba Ildikó bíró

A kérelmező: …. (……..)

A kérelmező képviselője: Dr. Borszéki Ügyvédi Iroda (ügyintéző ügyvéd: Dr. Borszéki Péter Tamás……)

Az eljárás tárgya: népszavazási ügyben hozott határozat felülvizsgálata

A felülvizsgálati kérelmet benyújtó fél: a kérelmező

A felülvizsgálni kért határozat: a Nemzeti Választási Bizottság 111/2022. számú határozata

Rendelkező rész

A Kúria a Nemzeti Választási Bizottság 111/2022. számú határozatát helybenhagyja.

Kötelezi a kérelmezőt, hogy fizessen meg az államnak – külön felhívásra – 10.000.- (tízezer) forint eljárási illetéket.

A végzés ellen felülvizsgálatnak nincs helye.

Indokolás

A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás

[1] A Nemzeti Választási Bizottság (a továbbiakban: NVB) 111/2022. számú határozatával megtagadta a kérelmezőnek az „Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés helyezze hatályon kívül Magyarország 2012. január 1-jén hatályba lépett és többször módosított Alaptörvényét és helyette ismét léptesse hatályba a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló többször módosított 1949. évi XX. törvényt annak 2011. december 31-én hatályos szövegével és az ennek végrehajtásához szükséges törvényekkel, azzal, hogy ezek mindaddig maradjanak hatályban, amíg az Országgyűlés új Alkotmányt alkot?” népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését.

[2] Az NVB elsődlegesen vizsgálta, hogy a népszavazásra szánt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdése szerinti tiltott tárgykörbe ütközik-e.

[3] Az Alaptörvény elfogadására és módosítására vonatkozó és az Alaptörvény S) cikkében rögzített eljárásrend szabályaira utalással hangsúlyozta, a hivatkozott rendelkezés kizárja a népszavazás útján történő Alaptörvény-módosítást. Az Alaptörvény elfogadására vagy annak módosítására irányuló javaslatot kizárólag a köztársasági elnök, a Kormány, országgyűlési bizottság vagy országgyűlési képviselő terjeszthet elő. Az S) cikk (2) bekezdése pedig akként rendelkezik, hogy az Alaptörvény elfogadásához vagy módosításához az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.

[4] Egy érvényes és eredményes népszavazás az Országgyűlésre nem mint törvényhozó, hanem mint alkotmányozó hatalomra kíván kötelezettséget róni, ugyanakkor alkotmányozás országos népszavazással nem kényszeríthető ki.

[5] Az Alaptörvény szóban forgó tiltó rendelkezése az Alaptörvény módosítására irányuló kérdést említ, de a kevesebbről a többre következtetés elve alapján az Alaptörvény egészének hatályon kívül helyezése és helyette új Alaptörvény/Alkotmány elfogadása értelemszerűen a tilalom hatálya alá esik.

[6] A népszavazásra javasolt kérdés egyértelműsége kapcsán azt is megállapította az NVB, hogy a feltett kérdés részkérdései összefüggenek egymással, de azok két, jól elhatárolható és egymásból nem feltétlenül következő jogalkotásra kötelezést foglalnak magukban. Előfordulhat, hogy a választópolgár egyetért az Alaptörvény hatályon kívül helyezésével, de azzal már nem, hogy egyidejűleg a második alkérdésben említett normaszövegű Alkotmány lépjen hatályba. Ezzel pedig sérül a választópolgári egyértelműség követelménye. Abból a szempontból sem egyértelmű és világos a kérdés, hogy a kérelmező mit ért a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény „végrehajtásához szükséges törvények” alatt. Miután mind az Alkotmány, mind az említett körbe tartozó törvények hosszabb ideje nincsenek hatályban, azok pontos tartalma és következményei a választópolgárok számára átláthatatlanok.

A felülvizsgálati kérelem

[7] A kérelmező felülvizsgálati kérelmében a határozat megváltoztatását és a népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését kérte.

[8] Állította, hogy a kérdés nem ütközik az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjába és az megfelel a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 9. § (1) bekezdésében rögzített egyértelműség követelményének is.

[9] Kifejtette, hogy a népszavazásra javasolt kérdés nem az Alaptörvény módosítására, hanem annak hatályon kívül helyezésére vonatkozik, ami két szemantikai és szintaktikai szempontból eltérő fogalmat takar.

[10] Nem elfogadható a határozat abból a szempontból, hogy elkülöníti a törvényhozó és az alkotmányozó hatalmat, mert a két fogalom az Alaptörvény rendszerében azonos. Az Alaptörvény a jogrendszerben kitüntetett szereppel felruházott jogszabály, annak címzettje minden magyar állampolgár. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja pedig kizárólag az Alaptörvény módosítására irányuló kérdés feltételét tiltja. A kevesebbről többre következtetés elve olyan elvont jogértelmezési tétel, amely nem várható el az Alaptörvény címzettjeitől, azaz minden magyar állampolgártól. E körben utalt az Alaptörvény 28. cikke szerinti jogértelmezési követelményre is.

[11] Nem vitatta, hogy a népszavazási kérdés két részkérdést tartalmaz, és azt sem, hogy az egy részkérdésben való önálló állásfoglalásra a választópolgároknak nincs lehetőségük. Az azonban nem helytálló megállapítás véleménye szerint, hogy ezzel sérülne a választópolgári egyértelműség követelménye. A két kérdés között nyilvánvalóan logikai kapcsolat áll fenn, vagyis csak akkor szavazhat igennel a választópolgár, ha mindkét részkérdésre ez a válasza. Az egyes részkérdések közötti oksági összefüggés okán nem köteles biztosítani annak a lehetőségét, hogy azok külön-külön is megválaszolhatók legyenek. Az egyes részkérdések összefüggő megválaszolása nélkül ex lege állapot lépne fel. Megítélése szerint a kérdés megfelel az 52/2001. (XI.29.) AB határozat által az egyértelműséggel szemben támasztott valamennyi követelménynek.

[12] Hangsúlyozta, hogy a népszavazás funkciója nem csupán egy adott törvény meghozatalának kikényszerítése, hanem az annak végrehajtásához szükséges jogszabályi környezet megteremtése. Egy új Alkotmány hatálybaléptetése nyilvánvalóan együtt jár azoknak a közigazgatási, szervezeti és személyi struktúráknak a megváltozásával, amelyek az új és a jelenlegi jogszabályban eltérnek egymástól. Ugyanakkor ezen törvények tételes felsorolása egy népszavazási kérdésben nyilvánvalóan teljesíthetetlen, amely valóban sértené a választópolgári egyértelműség követelményét. Az átláthatóság és az egyértelműség körében a Kúria Knk.I.40.793/2021/9. számú határozata [27], [30], [31] és [32] bekezdéseit emelte ki.

A Kúria döntése és jogi indokai

[13] A felülvizsgálati kérelem – az alábbiak szerint – alaptalan.

[14] A Kúria elsőként a kérelmezőnek a tiltott tárgykörre (az Alaptörvény hatályon kívül helyezésére) vonatkozó hivatkozását vizsgálta. E körben rögzíti, az Alaptörvény 8. cikke határozza meg az országos népszavazás alkotmányos alapjait és korlátait. A népszuverenitás gyakorlásának kivételes módjaként megjelenő népszavazás funkciója a 8. cikk (1) bekezdése szerint az, hogy az Országgyűlést a feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kötelezze. A népszavazás útján történő hatalomgyakorlásnak ez a közvetlen formája kivételes jellegű, ennek okán a népszavazáshoz való jog gyakorlása több feltétel együttes fennállásához kötött.

[15] Az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése kimondja, hogy az országos népszavazás tárgya az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. Az Alaptörvény tartalmazza azon tárgykörök teljes körű felsorolását, amelyek nem bocsáthatók országos népszavazásra, ezek közül a legjelentősebb korlát, hogy az Alaptörvény módosítására irányuló vagy azt eredményező népszavazás kezdeményezésére nem kerülhet sor.

[16] Az Alaptörvény az állami berendezkedés alapját, az állam és polgárainak viszonyát szabályozza, ekként csak az általa feljogosított alkotmányozó hatalom által és az abban meghatározott eljárás szerint módosítható. Az Alkotmánybíróság már több határozatában kimondta, hogy az alapnorma megalkotása és megváltoztatása kizárólag az Országgyűlés jogkörébe tartozik. Az Országgyűlés e jogkörében alkotmányosan az alkotmánymódosításra irányadó eljárási és határozathozatali követelmények betartásával, alkotmánymódosításra irányuló közvetlen és kifejezett alkotmányozó hatalmi rendelkezés alapján járhat el (32/2021. (XII.20.) AB határozat által megerősített 2/1993. (I.22.) AB határozat). A szervezeti azonosság ellenére azonban különbséget kell tenni az alkotmányozó és a törvényhozó hatalom között.

[17] Az Alkotmánybíróság a 45/2012. (XII.29.) AB határozatában megerősített 25/1999. (VII. 7.) AB határozatában kifejezetten vizsgálta, hogy az Alkotmány módosítható-e népszavazás útján. Határozata egyértelműen fogalmaz, az Alkotmány módosítására irányuló kérdésben nem írható ki választópolgári kezdeményezésre olyan népszavazás, amely az Országgyűlésre kötelező volta miatt elvonná az Országgyűlés alkotmányozó hatáskörét. Az AB kimondta, „amikor az Országgyűlés az Alkotmány 19. § (3) bekezdés a) pontjában rögzített hatáskörében jár el, alkotmányozó hatalmat gyakorol az Alkotmány 24. § (3) bekezdésében szabályozott eljárás szerint. Az Alkotmány e rendelkezései egyértelműen az Országgyűlés hatáskörébe utalják az Alkotmány elfogadásáról és módosításáról való döntést. Ebből az következik, hogy az Alkotmány – választópolgári kezdeményezésre – népszavazással nem módosítható. Az Alkotmány alapján az Alkotmány rendelkezéseinek megállapítása az Országgyűlés hatásköre volt és maradt az 1997-es alkotmánymódosítást követően is. A népszavazással kapcsolatos alkotmánymódosítás során az Országgyűlés mint az alkotmányozó hatalom nem határozta meg a népszavazásnak az alkotmányozásban betöltött szerepét, azaz, nem bírálta felül az Alkotmánybíróság által a 2/1993. (I. 22.) AB határozatban megállapított követelményt, mely szerint népszavazással nem lehet az Alkotmányt módosítani.”

[18] Az Alaptörvény S) cikk (1) bekezdése kimondja, az Alaptörvény elfogadására vagy az Alaptörvény módosítására irányuló javaslatot a köztársasági elnök, a Kormány, országgyűlési bizottság vagy országgyűlési képviselő terjeszthet elő. A (2) bekezdés szerint az Alaptörvény elfogadásához vagy az Alaptörvény módosításához az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.

[19] A Kúria megállapította, hogy a kérelmező által indítványozott kérdés egyértelműen elvonná az Országgyűlés alkotmányozó hatáskörét, mivel az Alaptörvény rendelkezéseinek megállapítása továbbra is az Országgyűlés hatásköre. Az Alaptörvény hatályba lépése a korábbi szabályozást nem írta felül. Egy érvényes és eredményes népszavazás az Országgyűlésre mint alkotmányozó hatalomra róna kötelezettséget.Az Alaptörvény módosítására irányuló kérdésben pedig nem írható ki választópolgári kezdeményezésre olyan népszavazás, amely elvonná az Országgyűlés alkotmányozó hatáskörét. Következésképpen nem alapos a kérelmezőnek az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja szerinti tiltott tárgykörbe nem ütközést állító felülvizsgálati érvelése.

[20] Ezt követően a Kúria a népszavazásra javasolt kérdés egyértelműségét vizsgálta.

[21] Az Alkotmánybíróság a 81/2010. (V.20.) AB határozatában megerősített 52/2001. (XI.29.) AB határozatában kifejtette, hogy „az egyértelműség vizsgálatakor arra a kérdésre kell választ keresni, hogy a népszavazásra szánt kérdés kétséget kizáróan megválaszolható-e, eldöntendő kérdés esetében arra igennel vagy nemmel egyértelműen lehet-e felelni. Ahhoz azonban, hogy a választópolgár a népszavazásra feltett kérdésre egyértelműen tudjon válaszolni, az is szükséges, hogy a kérdés világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen.” (Lásd IV.3.3.pont.)

[22] Az Alkotmánybíróság szerint „Az egyértelműség olyan követelményt nem támaszt a népszavazás kezdeményezőivel szemben, hogy a kérdés megfogalmazásakor az egyes jogágak kifejezéskészletét, a jogszabályokban meglévő fogalmakat, illetve az egyes tudományágak, szakterületek terminus technikusait vegyék alapul. Nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe a népszavazásra szánt kérdés célszerűségi vizsgálata sem.” (Lásd IV.3.4.pont.)

[23] Az Alkotmánybíróság az 58/2011. (VI.30.) AB határozatában kiemelte, „A választópolgári egyértelműség követelményének része, hogy a választópolgárok a kérdés megválaszolásának lehetséges következményeit világosan lássák. Az egyértelműség követelményének lényege, hogy a népszavazási kérdésnek döntésre alkalmasnak kell lennie, aminek a jogalkotói és a választópolgári egyértelműség feltétlenül szükséges, de nem egyetlen feltétele. Az egyértelműség részének tekinti az Alkotmánybíróság azt is, hogy a népszavazási kérdésben foglalt döntési kötelezettség ne legyen kivitelezhetetlen, végrehajthatatlan, következményeiben kiszámíthatatlan.” (Lásd III.4.pont.)

[24] Az Alkotmánybíróság fenti döntései még az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény 13. § (1) bekezdéséhez kapcsolódóan születtek, azonban az egyértelműség követelménye vonatkozásában irányadónak tekintendők az Nsztv. 9. § (1) bekezdése tekintetében is.

[25] A választópolgári egyértelműség kapcsán a Kúria joggyakorlata következetes, eszerint a népszavazási kérdéssel szemben követelmény, hogy az világos, és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, jelentőségét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni. (Knk.VII.37.997/2016/4., Knk.VII.37.336/2017/3., Knk.VII.38.391/2018/2. és Knk.VI.37.014/2020/2.)

[26] A jogalkotói egyértelműség körében a Kúria a Knk.IV.37.340/2015/3. számú végzésében kifejtette, e vonatkozásban kritérium, hogy az érvényes és eredményes népszavazás esetén az Országgyűlés el tudja dönteni, van-e jogalkotási feladata, és ha igen, akkor annak mi a tartalma.A Kúria a vonatkozó jogalkotói indokolás, az Alkotmánybíróság irányadó döntései és az egységes kúriai joggyakorlat mentén vizsgálta az eljárás tárgyát képező népszavazási kérdés választópolgári és jogalkotói egyértelműségét.

[27] A választópolgári egyértelműséget érintően az Nsztv. 9. § (1) bekezdése megköveteli, hogy a kérdésre egyértelmű választ lehessen adni. Ebben a körben a Kúria ismételten hivatkozik az Alkotmánybíróság 52/2001. (XI.29.) AB határozata IV.3.4. pontjára, amely rögzíti, hogy az egyértelműség követelménye nem támaszt olyan feltételt a népszavazás kezdeményezőjével szemben, hogy a kérdés megfogalmazásakor az egyes jogágak kifejezéskészletét, a jogszabályokban meglévő fogalmakat, illetve az egyes tudományágak, szakterületek terminus technikusait vegyék alapul.

[28] Nem vitás, hogy a kérelmező által feltett kérdés két részkérdésből tevődik össze: egyrészről irányul az Alaptörvény hatályon kívül helyezésére, másrészről az 1949. évi XX. törvény és az annak végrehajtásához szükséges törvények hatályba léptetésére. A Kúria ugyanakkor a Knk.VII.37.695/2016/3. számú döntésre utalással hangsúlyozza, hogy önmagában két részkérdés szerepeltetése a kérdésben generálisan nem okoz kérdésegyértelműségi problémát, az adott népszavazásra feltenni kívánt kérdés tartalma alapján dönthető el, hogy az összetett kérdés ellenére az érthető, világos-e, lehet-e egyértelműen válaszolni arra.

[29] Jelen esetben a két részkérdés összefügg, mivel az Alaptörvény hatályon kívül helyezése nélkül a második kérdés feltevésének nincs létjogosultsága. A Kúria tehát önmagában ez okból a kérdésegyértelműség követelményének megsértését nem találta megállapíthatónak.

[30] Hangsúlyozni kell azonban a Kúria Knk.II.37.371/2017/2. számú határozatában megjelenő azon elvi tételt, hogy a választópolgárnak tudatában kell lennie, hogy mi a népszavazási kérdés valódi tartalma, annak milyen tényleges hatása lehet, és az esetlegesen eredményes népszavazást követően a kérdéshez kapcsolódó jogviszonyok hogyan változhatnak.

[31] Jelen esetben annak ellenére, hogy a népszavazásra feltenni szándékozott kérdés egyrészről az Alaptörvény hatályon kívül helyezésére irányul – ami egyértelműen megfogalmazott – rögzíthető, hogy ennek tényleges hatása, és az esetlegesen eredményes népszavazást követően a kérdéshez kapcsolódó jogviszonyok teljeskörű változása a választópolgárok számára nem nyilvánvaló. Az sem világos és átlátható, hogy mit takar az 1949. évi XX. törvény végrehajtásához szükséges törvények hatályba léptetése.

[32] Ha pedig a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz. (Knk.IV.37.458/2015/3., Kvk.37.300/2012/2., Knk.IV.37.356/2015/2. Knk.IV.37.457/2015/3.).

[33] A Kúria a fentiekben kifejtett okokból megállapította, hogy a hitelesítés megtagadása az Nsztv. 9. § (1) bekezdésének és az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja sérelme miatt az Nsztv. 11. §-ára figyelemmel jogszerű volt, amelynél fogva az Nsztv. 30. § (1) bekezdése alapján rendelkezett az NVB határozatának helybenhagyásáról.

A döntés elvi tartalma

[34] Az Alaptörvény módosítására irányuló kérdésben nem írható ki választópolgári kezdeményezésre olyan népszavazás, amely az Országgyűlésre kötelező volta miatt elvonná az Országgyűlés alkotmányozó hatáskörét.

[35] Nem felel meg az egyértelműség követelményének az a népszavazásra indítványozott kérdés, amely azt követően bizonytalan helyzetet eredményez a további feladatok tekintetében.

Záró rész

[36] Az Nsztv. 30. § (4) bekezdését alkalmazva a Kúria határozatáról a Magyar Közlönyben nyolc napon belül közleményt tesz közzé.

[37] A Kúria az alaptalan felülvizsgálati kérelmet előterjesztő kérelmezőt kötelezte az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 45/A. § (5) bekezdése szerinti illeték megfizetésére.

[38] A Kúria végzése elleni további jogorvoslatot az Nsztv. 30. § (1) bekezdése zárja ki.

Budapest, 2022. június 1.

Dr. Sperka Kálmán s.k. a tanács elnöke,
Dr. Gyurán Ildikó s.k. előadó bíró,
Dr. Suba Ildikó s.k. bíró