Köf.5.040/2016/3. számú határozat

Nyomtatóbarát változatNyomtatóbarát változat

A KÚRIA
Önkormányzati Tanácsának
határozata

Az ügy száma: Köf.5040/2016/3.
A tanács tagja: Dr. Kozma György a tanács elnöke; Dr. Balogh Zsolt előadó bíró;
                        Dr. Kalas Tibor bíró
Az indítványozó: Alapvető Jogok Biztosa
                           (1051 Budapest, Nádor u. 22.)
Az érintett önkormányzat: Zalakaros Város Önkormányzata
                                        (Zalakaros Gyógyfürdő tér 1.)
Az ügy tárgya: hajléktalan személy közterületi tartózkodásának korlátozása

Rendelkező rész

A Kúria

–     megállapítja, hogy Zalakaros Város Önkormányzat Képviselő-testülete által alkotott, az életvitelszerűen megvalósuló közterületi tartózkodásról szóló 8/2014. (IV. 29.) számú rendelet Melléklet 7., 8., 9., 10. pont első mondatrésze és a 10. pont a) pontja, valamint a 11. pontja törvénysértő, ezért e rendelkezéseket a határozat közzétételét követő nappal megsemmisíti;

–     megállapítja, hogy Zalakaros Város Önkormányzat Képviselő-testülete által alkotott, az életvitelszerűen megvalósuló közterületi tartózkodásról szóló 8/2014. (IV. 29.) számú rendelet 2. § 1. pontja, 2. § 3. pontja, 4. §-a, és 6. § (1) bekezdése törvénysértő, ezért e rendelkezéseket 2017. április 1-jei hatállyal megsemmisíti;

–     Zalakaros Város Önkormányzat Képviselő-testülete által alkotott, az életvitelszerűen megvalósuló közterületi tartózkodásról szóló 8/2014. (IV. 29.) számú rendelet 5. §-a Mellékletének 10. pont b), c), d), e) pontjai törvényellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja;

–     elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét;

–     elrendeli, hogy a határozat közzétételére – a Magyar Közlönyben való közzétételt követő nyolc napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.

A határozat ellen jogorvoslatnak helye nincs.

Indokolás

Az indítvány alapjául szolgáló tényállás

[1] Az Alapvető Jogok Biztosa vizsgálatot folytatott Zalakaros Város Önkormányzat Képviselő-testülete által alkotott, az életvitelszerűen megvalósuló közterületi tartózkodásról szóló 8/2014. (IV. 29.) számú rendelet (a továbbiakban: Ör.) által kijelölt azon közterületek vonatkozásában, ahol az életvitelszerű tartózkodás jogszerűtlennek minősül. A felmerült problémák szerint az Ör.-ből nem derül ki, hogy milyen védett értékek szerint kerültek kijelölésre a közterületek, másrészt a tiltott területek meghatározása nem felel meg az egyértelműség követelményének.

[2] Az Alapvető Jogok Biztosa a vizsgálat során megkereste a Zala Megyei Kormányhivatal kormánymegbízottját. A kormánymegbízott szerint a rendeletben szabályozott, kizárt közterületek esetén megállapítható a védett közérdek mibenléte.

[3] Az Alapvető Jogok Biztosa szerint az Ör. a hajléktalan személyek jogainak védelme szempontjából aggályos, az Ör. alapján törvénysértő helyzet jött létre, ami közvetve sérti a jogállamiságot, illetve az emberi méltóságot.

Az indítvány és az érintett önkormányzat állásfoglalása

[4] A fentieket követően az Alapvető Jogok Biztosa az Alaptörvény 35. cikk (2) bekezdés c) pontja, valamint a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 24. § (1) bekezdés f) pontja alapján kezdeményezte az Ör. felülvizsgálatát, illetve az Ör. 2. § 1. és 3. pontjának, 4-5-6. §-ainak, valamint Melléklete 7., 8., 9., 10., 11., pontjainak megsemmisítését.

[5] Az Alapvető Jogok Biztosa  utalt az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdésében foglalt, a rendeletalkotásra felhatalmazó szabályra, a 32. cikk (3) bekezdésében foglalt jogforrási tételre, valamint az ún. hajléktalanrendeletekre vonatkozó, az Alaptörvény XXII. cikk (3) bekezdésbe foglalt szabályra. Az indítványozó szerint az Alaptörvény nyomán megalkotott, a szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről szóló 2012. évi II. törvény (a továbbiakban: Szabs.tv.) 179/A. § (2)-(3) bekezdése, valamint 250. § (4) bekezdése felhatalmazást ad ugyan a tárgyban önkormányzati rendelet megalkotására, azonban azon okokat amely alapján az életvitelszerű közterületi tartózkodást jogellenesnek lehet minősíteni, megszorítóan kell értelmezni. (Így foglalt állást a Kúria a Köf.5.020/2014/6. számú határozatában.) Amennyiben ezen okok nem állnak fenn, úgy az önkormányzat felhatalmazás nélkül alkotott rendeletet.

[6] Az Ör. egyes rendelkezései vonatkozásában az Alapvető Jogok Biztosa azt vetette fel, hogy egyrészt a közterületi tartózkodás szankcionálása során nem egyértelmű, hogy az mely közterületekre vonatkozik, másrészt a szabályozás a Szabs.tv.-ben foglaltakat ismétli meg, ezáltal sérti a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 3. §-át, továbbá az Ör. egyes rendelkezései a Szabs.tv.-vel is ellentétesek.

[7] Az Ör. Melléklete közterületek kijelölt részeit határozza meg.
- A 7. pontja ide sorolja a „közparkokat, zöldterületeket”. Az Ör. e fogalmakat nem definiálja, így az Alapvető Jogok Biztosa szerint nem kellően pontos, továbbá nem kereshető vissza, hogy a Szabs.tv. szerinti mely védett érték mentén kerültek ezen területek kijelölésre.
- A 8. pont szerint e körbe tartoznak a „nyilvános sportpályák és egyéb sportlétesítmények”, a 9. pont értelmében pedig a „szociális, kulturális intézmények”. Az Alapvető Jogok Biztosának álláspontja, hogy e rendelkezésekben nem jelenik meg a tiltott területek egyértelmű lehatárolása, az érintett hajléktalan személyek számára nem felismerhető, hogy az Ör. hatálya alá tartozó létesítményről van-e szó.
- Az Alapvető Jogok Biztosa kifejtette, hogy mind az érintett, mind a szabálysértési hatóság számára értelmezési problémát okozhat a tiltott területek példálózó felsorolása. Az Ör. Mellékletének 10. pontja e technikát alkalmazza, amikor a közhasználatra szolgáló, nyilvánosság számára megnyitott területekről szól. A közterületek pontos lehatárolásának követelményét a példálózó felsorolás súlyosan sérti. Megemlítette továbbá, hogy a 10. pont a) alpontja helyrajzi számmal jelöl egy területet, amely – a Köf.5.055/2014/2. számú határozat szerint – az érintett hajléktalan személyek számára egyáltalán nem felismerhető.
- A 11. pont szerint tiltott területek az „egyéb utak és ezek külső szélétől mért 50 méteres távolságon belüli, önkormányzati tulajdonban álló terület.” Az Alapvető Jogok Biztosa kifejtette, hogy ezekben az esetben sem visszakereshető a védett érték mibenléte, továbbá a megfogalmazás nem felel meg az egyértelműség követelményének.

[8] Az Alapvető Jogok Biztosa szerint az Ör. sérti a Jat. 3. §-át is, mert egyes rendelkezései a Szabs.tv. szabályait ismétlik, továbbá az Alaptörvény 32. cikk (3) bekezdését, mert más rendelkezései pedig a Szabs.tv.-el ellentétesek.

[9] A Jat. 3. §-át érintő indítvány szerint: az Ör. 2. § (1) bekezdése a közterület fogalmának a meghatározásakor a Szabs.tv. 29. § (2) bekezdés a) pontját ismétli meg, az Ör. 2. § 3. pontja a nyilvános hely Szabs.tv. 29. § (2) bekezdés b) pontja fogalmát ismétli meg, míg az Ör. 4. §-a az életvitelszerű tartózkodás fogalmát szabályozza hasonlóan, mint a Szabs.tv. 179/A. § (4) bekezdése.

[10] Az Alapvető Jogok Biztosa vizsgálni és megsemmisíteni kérte az Ör. 5.-át is, amely a Szabs.tv. 179/A. § (1) bekezdésén túlterjeszkedve, annál tágabban határozza meg azon személyek körét, akik részéről a terület elhagyására történő felkérés negligálása a szabálysértés tényállási elemét képezi.

[11] Az Alapvető Jogok Biztosa végül az Ör. 6. § (1) bekezdése vonatkozásban fogalmazott meg törvényességi aggályt. Felvetette, hogy e rendelkezés a 4. §-ban megfogalmazott szabálysértésre utal, holott a szabálysértési tényállást az Ör. 5. §-a tartalmazza, másrészt a vizsgálni kért szabály nincs tekintettel arra, hogy a közérdekű munka alkalmazásának feltételeit a Szabs.tv. határozza meg tartalmi szempontból. Így a szabályok a Szabs.tv. 179/A. § (1)-(2) valamint (5)-(8) bekezdéseibe ütköznek.

[12] A Kúria a Bszi. 52. §-a alapján megküldte az indítványt az érintett önkormányzatnak állásfoglalása megismerése céljából.

A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokolása

[13] A Kúria mindenek előtt a következőkre mutat rá: Magyarország Alaptörvényének negyedik Módosítása állapította meg az Alaptörvény jelenleg is hatályos XXII. cikk (2) és (3) bekezdését. A XXII. cikk (2) bekezdése értelmében az emberhez méltó lakhatás feltételeinek a megteremtését az állam és a helyi önkormányzatok azzal is segítik, hogy törekszenek valamennyi hajlék nélkül élő személy számára szállást biztosítani. A (3) bekezdés pedig kimondja, hogy törvény vagy helyi önkormányzat rendelete a közrend, a közbiztonság, a közegészség és a kulturális értékek védelme érdekében, a közterület meghatározott részére vonatkozóan jogellenessé minősítheti az életvitelszerűen megvalósuló közterületi tartózkodást.

[14] Az Alaptörvény XXII. cikk (3) bekezdésére is tekintettel meghozott Szabs.tv. 250. § (4) bekezdése értelmében felhatalmazást kapnak a helyi önkormányzatok, a főváros tekintetében a fővárosi önkormányzat a 179/A. § (2) és (3) bekezdésében meghatározottak szerint, hogy a közrend, a közbiztonság, a közegészség és a kulturális értékek védelme érdekében rendeletben kijelöljék a közterület meghatározott részeit, ahol az életvitelszerűen megvalósuló közterületi tartózkodás jogellenesnek minősül. A Szabs.tv. 179/A. § (2) bekezdése kimondja, hogy a helyi önkormányzat, a főváros tekintetében a fővárosi önkormányzat, rendeletében kijelölheti a közrend, a közbiztonság, a közegészség és a kulturális értékek védelme érdekében a közterület meghatározott azon részeit, ahol az életvitelszerűen megvalósuló közterületi tartózkodás jogellenesnek minősül.

[15] A fenti szabályozás összefüggései alapján megállapítható, hogy a helyi önkormányzatok önkormányzati rendeletben kijelölhetik közigazgatási területükön a közterületek azon részeit, ahol az életvitelszerű tartózkodás jogellenes, ehhez jogkövetkezményt fűzhetnek. A helyi önkormányzatok ezen rendeletalkotási lehetősége Alaptörvényi háttérrel rendelkezik.

[16] A fenti szabályok azonban önmagukban is korlátokat állítanak az önkormányzati rendeletalkotás elé. Így mindenek előtt azt, hogy nem jelölhető ki az adott település valamennyi közterülete, mind a Szabs.tv. 179/A. § (2) bekezdése, mind a 250. § (4) bekezdése a közterület meghatározott részeiről szól. További korlát – ami az Alaptörvényből is ered – hogy a terület kijelölése legitim cél érdekében kell, hogy történjék. A szabályozás négy ilyen célt jelöl meg: a közrend, a közbiztonság, a közegészség és a kulturális értékek védelmét.

[17] A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Köf.5020/2014/6. számú határozatában – szintén az Alapvető Jogok Biztosa indítványára eljárva – rögzítette, hogy az új Szabs.tv. felhatalmazó rendelkezéseit megszorítóan kell értelmezni. A megszorító értelmezés azt jelenti, hogy a közterületen való életvitelszerű tartózkodás csak ott lehet tilalmazott – teret engedve ezzel a szabálysértési eljárásnak és a szankció esetleges alkalmazásának –, ahol a védendő értékek kifejezetten, tényszerűen igazolhatóan érvényesülést kívánnak. Azokon a közterületeken, illetve a közterületek azon jól körülhatárolható részein tehát, ahol az életvitelszerű tartózkodás és az azzal szükségképpen, elkerülhetetlenül együtt járó körülmények kifejezetten összeegyeztethetetlenek a közrend, a közbiztonság, a közegészség, és a kulturális értékek védelmének szempontjaival [Indokolás (22)].

[18] Mind az Alkotmánybíróság gyakorlatában, mind a Kúria Önkormányzati Tanácsa gyakorlatában általános elvként van jelen, hogy a szankciót (különösen a büntető vagy szabálysértési szankciót tartalmazó) normákkal szemben fokozott elvárás, a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom.

[19] Az Alkotmánybíróság a 30/1992. (V.26.) AB határozatában a büntetőjogi szankció vonatkozásában hangsúlyozta, hogy a tilalmazott magatartást leíró diszpozíciónak határozottnak, körülhatároltnak, világosan megfogalmazottnak kell lennie. Alkotmányossági követelmény a védett jogtárgyra és az elkövetési magatartásra vonatkozó törvényhozói akarat világos kifejezésre juttatása. Egyértelmű üzenetet kell tartalmaznia, hogy az egyén mikor követ el szankcionált jogsértést. Ugyanakkor korlátoznia kell az önkényes jogértelmezés lehetőségét a jogalkalmazók részéről. Vizsgálni kell tehát, hogy a tényállás a büntetendő magatartások körét nem túl szélesen jelöli-e ki és elég határozott-e.

[20] A Kúria a szabálysértési szankció tekintetében, az életvitelszerű közterületi tartózkodást szabályozó fővárosi rendelet vizsgálata során hasonló következtetésre jutott. Kifejtette, hogy a megalkotott önkormányzati rendelet rendelkezéseinek nem csupán a védett – közrend, közbiztonság, közegészség, kulturális elvont – értékek védelmének fennálltát kell tükrözniük, hanem a normavilágosság követelményének megfelelően kellően pontosnak kell lenniük. A szabálysértés jogi eszközének alkalmazása miatt nem megengedhetőek a helyi jogalkotásban az olyan megfogalmazások, amelyek bizonytalanná teszik annak a közterületnek a lehatárolását, relativizálják a tilalmazott közterület kiterjedését, amelyen a hajléktalan ember életvitelszerű tartózkodása szabálysértést valósít meg [lásd a Köf. 5020/2014/6. számú határozat, Indokolás (25)].

[21] Az Önkormányzati Tanács működésében a normavilágosság, a szabályozás egyértelműségének követelménye a Jat. 2. § (1) bekezdése alapján kerül érvényesítésre. A Jat. e szabálya szerint a jogszabálynak a címzettek számára egyértelműen értelmezhető szabályozási tartalommal kell rendelkeznie.

[22] A Kúria az életvitelszerűen megvalósuló közterületi tartózkodás helyi szabályozásának  törvényességi vizsgálata tárgyában meghozott határozataiban – így a hivatkozott Köf.5020/2014/6. számú, valamint a Köf.5055/2014/2. számú döntéseiben – az önkormányzatok által jelölt területeket vizsgálta abból a szempontból, hogy azok pontosan lehatároltak-e, az érintett hajléktalan személyek és a hatóságok számára egyértelmű-e hogy milyen területen jogellenes az életvitelszerű tartózkodás.

[23] Az Ör. Melléklet 7. pontja „közparkokat, zöldterületeket” említ. A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Köf.5055/2014/2. számú döntésében már vizsgált olyan önkormányzati rendeletet, amely a tiltott területek közé általános elnevezéssel bevonta a közparkokat is. E határozat szerint a közterület egyértelmű lehatárolása, mint kritérium nem érvényesül, amikor kivett területként szabályozták a tulajdonukat képező minden közparkot [Indokolás (36)]. A Kúria megítélése szerint amennyiben a közparkok vonatkozásában a pontos lehatárolásban megnyilvánuló egyértelműség követelménye nem érvényesül, akkor ez hatványozottan áll fenn a „zöldterület” elnevezésben. Ebben a megfogalmazásban a tilalom mögött álló, a közrend, a közbiztonság, a közegészség, és a kulturális értékek védelmében megnyilvánuló legitim cél nem mutatható fel. A Kúria megjegyzi, hogy a hajléktalan személyeknek a településen lévő valamennyi zöldterületről való kitiltása nem egyeztethető össze az emberi méltóság védelmével sem.  

[24] Az Ör. Melléklet 8. pontja a közterületek kijelölt részei közé sorolja a nyilvános sportpályákat és egyéb sportlétesítményeket, a 9. pontja a szociális, kulturális intézményeket.
A Kúria megítélése szerint a „nyilvános sportpályák” megfogalmazás megfelel az egyértelműség és a lehatárolás követelményének, azonban nem igazolható – legalábbis az önkormányzat a normakontroll eljárásban nem igazolta –, hogy mely védett érték áll a szabályozás mögött. Az „egyéb sportlétesítmények” fogalom a tiltott terület pontos meghatározása és lehatárolása követelményének nem felel meg. Ebben az esetben a szankcióval járó magatartást meghatározó normával szembeni, a Jat. 2. § (1) bekezdésben megfogalmazott követelményt sérti, hogy a jogalkotó nem határozta meg, hogy mely további létesítményekre vonatkozik a szabályozás.

[25] A Kúria álláspontja továbbá, hogy az Ör. melléklet 9. pontjában jelölt „szociális, kulturális intézmény”, mint fogalom, mögött állhat a Szabs.tv. 179/A. § (2) bekezdésében és a 250. § (4) bekezdésében jelölt közegészségi és/vagy kulturális értékek védelme. Ugyanakkor a megfogalmazást mégsem lehet egyértelműnek tekinteni a norma címzettjei számára. Figyelembe kell venni, hogy az Ör. címzettjei a hajléktalan személyek. A felismerhetőség követelményének megfelelhet a pontosan megjelölt bölcsőde, iskola, múzeum, azonban a szociális, kulturális intézmény gyűjtőfogalma, mint az életvitelszerű tartózkodás szempontjából tiltott terület nem egyértelmű. Egyetértve az Alapvető Jogok Biztosával: egy hajléktalan személy nem feltétlenül lehet tisztában a középület szociális vagy kulturális funkciójával.

[26] Az Ör. Melléklet 10. pontja értelmében kijelölt területrész a „közhasználatra szolgáló, nyilvánosság számára megnyitott területei így különösen:
a) Zalakaros, 261/36 hrsz. rendezvénytér
b) Kertmozi,
c) Gránit gyógyfürdő
d) szállodák
e) vendéglátóhelyek”
Az Ör. fenti szövegében a közhasználatra szolgáló, nyilvánosság számára megnyitott terület szerepel. Ez kétséget kizáróan általános, meghatározásra szoruló fogalom. Az önkormányzati jogalkotó is az általános fogalom pontosítására törekedett, amikor példálózó felsorolással – legalább a hatóság számára – konkretizálta, hogy a tilalom milyen területeket, intézményeket érint. Az Ör. Melléklet 10. pontjának a „közhasználatra szolgáló, nyilvánosság számára megnyitott területei így különösen:” szövegrésze a Jat. 2. § (1) bekezdésbe ütközik: ez a megfogalmazás a címzettek számára nem értelmezhető normatartalmat hordoz.

[27] Az ún. hajléktalanrendeletek vizsgálata kapcsán a Kúria Önkormányzati Tanácsa már elbírált olyan rendeletet, amely a tiltott területeket helyrajzi számmal jelölte meg. Az erre vonatkozó gyakorlat szerint a közterület lehatárolásának egyértelműségére vonatkozó kritérium elsődlegesen a szabályozással megcélzott személyi kör viszonylatában vizsgálandó: a közterületen életvitelszerűen tartózkodó emberek számára az ingatlan-nyilvántartás ingatlanokat jellemző adata – szemben a normakövető magatartás kikényszerítésére feljogosított szabálysértési hatósággal – nem hordoz releváns információt. Ezért a Kúria törvénysértőnek minősítette a közterület olyan meghatározását is, amelyből az életvitelszerű tartózkodásból kizárt közterületre csak az ingatlan-nyilvántartáson keresztül lehet következtetni [Köf.5055/014/2. Indokolás (39)]. Erre tekintettel nem elfogadható a Melléklet 10. pont a) alpontja.

[28] A Kúria megítélése szerint azonban az Ör. Melléklet 10. pont b), c) d), és e) alpontjaival kapcsolatban a normatartalom egyértelműségi követelményének a sérelme nem állapítható meg, védett érték – úgymint: közegészség és/vagy kulturális értékek védelme felmutatható – ezért e rendelkezések törvényellenességét az Önkormányzati Tanács nem állapította meg.

[29] Az Ör. Melléklet 11. pontja a kijelölt közterületek közé sorolja az „egyéb utak és ezek külső szélétől mért 50 méteres távolságon belüli, önkormányzati tulajdonban álló terület.” A Kúria fentebb már megállapította, hogy az ún. hajléktalanrendeletekben meghatározott tilalmazott területek tekintetében az „egyéb” gyűjtő-megfogalmazás nem elfogadható, rámutatott, hogy ebben az esetben a szankcióval járó magatartást meghatározó normával szembeni Jat. 2. § (1) bekezdésben megfogalmazott követelmény nem érvényesül. Figyelembe kell továbbá venni, amit a Köf.5.020/2014/6. számú határozat is nyomatékosított, nevezetesen: a hajléktalan személy nem rekeszthető ki a települések, egyes önkormányzatok illetékességi területének egészéből, sőt egyes összefüggő településrészekből sem. Az ilyen szabályozás ugyanis a hajléktalan embert, a hajléktalanságot sújtaná.

[30] A fentiek alapján a Kúria megállapította, hogy az Ör. Melléklet 7., 8., 9., 10. pont első mondatrésze és a) pontja, valamint a 11. pontja törvénysértő, ezért azokat a Bszi. 55. § (2) bekezdés a) pontja alapján megsemmisítette.

[31] A Kúria a fentieket követően a párhuzamos, ismétlő jellegű szabályozással kapcsolatos kérdéseket tekintette át.

[32] A Jat. 3. §-a szerint az azonos vagy hasonló életviszonyokat azonos vagy hasonló módon, szabályozási szintenként lehetőleg ugyanabban a jogszabályban kell szabályozni. A szabályozás nem lehet indokolatlanul párhuzamos vagy többszintű. A jogszabályban nem ismételhető meg az Alaptörvény vagy olyan jogszabály rendelkezése, amellyel a jogszabály az Alaptörvény alapján nem lehet ellentétes.

[33] Az önkormányzati rendelet az Alaptörvény 32. cikk (3) bekezdése alapján nem lehet ellentétes más jogszabállyal.

[34] Az Ör. 2. § 1. pontja értelmében „közterület: tulajdonos személyétől, illetve a tulajdonformától függetlenül minden olyan közhasználatra szolgáló terület, amely mindenki számára korlátozás nélkül vagy azonos feltételek mellett igénybe vehető, ideértve a közterületnek közútként szolgáló és a magánterületnek a közforgalom elől el nem zárt részét is.” A Szabs.tv. 29. § (2) bekezdés a) pontja szerint: „közterület a tulajdonos személyétől, illetve a tulajdonformától függetlenül minden olyan közhasználatra szolgáló terület, amely mindenki számára korlátozás nélkül vagy azonos feltételek mellett igénybe vehető, ideértve a közterületnek közútként szolgáló és a magánterületnek a közforgalom elől el nem zárt részét is”.
Az Ör. 2. § 1. pontja tehát a Szabs.tv. 29. § (2) bekezdését ismétli, így az a Jat. 3. §-ába ütközik.

[35] Az Ör. 2. § 3. pontja szerint: „nyilvános hely: a közterületnek nem tekinthető, mindenki számára nyitva álló hely.” A Szabs.tv. 29. § (2) bekezdés b) pontja értelmében: „nyilvános hely a közterületnek nem tekinthető, mindenki számára nyitva álló hely”.
A más jogszabály szövegének az ismétlése – így a Jat. 3. §-ának a sérelme – e tekintetben sem vitatható.

[36] Az Ör. 4.-a értelmében: „Életvitelszerű tartózkodásnak minősül a tartózkodás, ha a lakó- és tartózkodási hely, valamint egyéb szállásra való visszatérés szándéka nélkül, a kijelölt területen való huzamos tartózkodás érdekében valósul meg, és a kijelölt területen való tartózkodás körülményeiből, vagy a magatartásból arra lehet következtetni, hogy a jellemzően lakóhelyül szolgáló kijelölt területen végzett tevékenységet – így különösen alvás, tisztálkodás, étkezés, öltözködés, állattartás – az egyén a kijelölt területen rövid időnként visszatérően és rendszeresen végzi.” A Szabs.tv. 179/A. § (4) bekezdése szerint: „…életvitelszerű tartózkodásnak tekinthető minden olyan magatartás, amely alapján megállapítható, hogy a kijelölt területen való életvitelszerű tartózkodás a lakó- és tartózkodási hely, valamint egyéb szállásra való visszatérés szándéka nélkül, a kijelölt területen való huzamos tartózkodás érdekében valósul meg, és a kijelölt területen való tartózkodás körülményeiből, vagy a magatartásból arra lehet következtetni, hogy a jellemzően lakóhelyül szolgáló kijelölt területen végzett tevékenységet – így különösen alvás, tisztálkodás, étkezés, öltözködés, állattartás – az elkövető a kijelölt területen rövid időnként visszatérően és rendszeresen végzi.”
A fentiek alapján megállapítható, hogy a Jat. 3. §-ának a megsértése az Ör. 4. §-a tekintetében is fennáll.

[37] A Kúria a Jat. 3. §-ába ütközés miatt az Ör. 2. § 1. pontja, 2. § 3. pontja és 4. §-a törvényellenességét állapította meg. E körben a Kúria utal arra, hogy a Jat. 3. §-ának sérelme úgy kerülhető el, ha az önkormányzat a fogalom-meghatározás során nem megismétli, hanem pontosan megjelöli a más jogszabály alkalmazandó rendelkezését. Mivel ebben az esetben olyan formai törvénysértéssel állunk szemben, amely vonatkozásában a törvényes szabályozás helyreállítható, ezért a Kúria úgy döntött, hogy az Ör. 2. § 1. pontját, 2. § 3. pontját és 4. §-át nem a főszabály szerinti ex nunc hatállyal semmisíti meg, hanem élve a Bszi. 56. § (3) bekezdésben foglalt lehetőségével a jövőre nézve, 2017. április 1-jei hatállyal, kellő időt adva az érintett önkormányzatnak a törvénynek megfelelő szabályozás meghozatalára.

[38] Az Ör. 5. §-a szerint „Aki e rendeletben meghatározott közterületen életvitelszerűen tartózkodik, és jelen rendelet Mellékletben kijelölt területet a rendőrség, közterület felügyelő, illetve a Szabs. törvény 39. § -ban meghatározott személyek felkérése ellenére nem hagyja el, szabálysértést követ el.”
A Szabs. tv. 179/A. § (1) bekezdés b) pontja értelmében ki „a kijelölt területet a rendőrség, a 39. § (2) bekezdés a), e) és f) pontjában meghatározott személy, illetve – ha a 39. § (3) bekezdésében meghatározott feltételnek megfelel – a 39. § (2) bekezdés g)–i) pontjában meghatározott személy felkérése ellenére nem hagyja el,” szabálysértést követ el.

[39] Az indítványozó szerint az Ör. 5. §-a azért törvénysértő, mert – a Szabs.tv. 179/A. § (1) bekezdésével szemben – a 39. § egészére utal abban a körben, akik részéről a terület elhagyására történő felkérés negligálása a szabálysértés tényállási elemét képezi. A Kúria megítélése szerint az indítvány ebben a körben nem megalapozott. A Szabs.tv. 39. § (2) bekezdése a)-i) pontig felsorolja, hogy mely szervek és személyek szabhatnak ki helyszíni bírságot. A 39. § három bekezdésből áll. Ugyanakkor sem az 39. § (1) bekezdése, sem a 39. § (3) bekezdése nem sorol fel a (2) bekezdésben jelölt személyen vagy szerven kívül más jogosultat. Így az Ör. 5. §-a azzal, hogy a 39. § egészére utal, nem határozza meg tágabban a személyek vagy szervezetek körét, mint a Szabs.tv. 179/A. § (1) bekezdésben szereplő 39. § (2) bekezdés.

[40] Az Ör. 5. §-ával kapcsolatban felmerülhet még, hogy – csakúgy mint a fentiekben – a Szabs.tv. szövegét ismétli, s ezáltal a Jat. 3. §-ába ütközik. E tekintetben a Kúria Önkormányzati Tanácsa utal az ítélkezési gyakorlatának kezdetétől követett azon álláspontjára, hogy a Jat. 3.§-ának helyes értelmezése szerint e tilalom a magasabb jogszabályban foglaltak szó szerinti átvételére vonatkozik, de nem vonatkozhat olyan esetre, amikor az adott jogszabály belső koherenciájának a fenntartása végett e jogszabály magasabb szintű jogszabály tartalmát is érintően rendelkezik. Egy ilyen általános – a tartalmat általában érintő – átvételei tilalom az önkormányzati jogalkotást ellehetetlenítené, az érthető és mindenki számára értelmezhető normatartalom követelményével ellentétes helyi jogalkotást eredményezne (Lásd elsőként a Köf.5056/2012/5. számú határozatot). Ez az érvelés jelen ügyben vonatkozik az Ör. 5. §-ának megítélésre is.

[41] A fenti indokok alapján a Kúria úgy ítélte meg, hogy az Ör. 5. §-a nem törvénysértő.

[42] Az Alapvető Jogok Biztosa végül vizsgálni kérte az Ör. 6. § (1) bekezdését. E szabály értelmében „A 4. §-ban meghatározott szabálysértés miatt ezen rendeletben foglalt feltételek fennállása esetén közérdekű munka szabható ki.” A Kúria megítélése szerint helytálló az indítvány a tekintetben, hogy e rendelkezés ellentmondást keletkeztet az Ör. rendszerében. Az Ör. 4. §-a – mint fentebb kifejtésre került – az életvitelszerű tartózkodás fogalmát határozza meg. Az Ör. 5. §-a határozza meg az életvitelszerűen megvalósuló közterületi tartózkodás rendjének megsértését, amely szabálysértés fogalmi eleme, hogy az érintett személy felszólítás („felkérés”) ellenére nem hagyja el a tilalom alá eső közterületet. Az Ör. 6. §-a ezáltal beleütközik a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom jogbiztonsági követelményébe.
A Kúria az Ör. 6. § (1) bekezdését a Bszi. 56. § (3) bekezdésében foglalt lehetőségével szintén a jövőre nézve, 2017. április 1-jei hatállyal semmisítette meg, időt hagyva az önkormányzatnak a technikainak tekinthető módosítással a törvényes állapot helyreállítására.

A döntés elvi tartalma:

[43]  A hajléktalan személyeknek a településen lévő valamennyi zöldterületről való kitiltása nem egyeztethető össze az emberi méltóság védelmével.

[44]  A szabálysértési szankciót tartalmazó normákkal szemben fokozott elvárás, a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom.

[45]  A közterületen való életvitelszerű tartózkodásra felhatalmazó törvényi szabályt megszorítóan kell értelmezni. A megszorító értelmezés azt jelenti, hogy a közterületen való életvitelszerű tartózkodás csak ott lehet tilalmazott, ahol a védendő értékek – a közrend, közbiztonság, közegészség, kulturális értékek védelme – kifejezetten, tényszerűen igazolhatóan érvényesülést kívánnak.

Alkalmazott jogszabályok

[46] 2010. évi CXXX. törvény 2. § (1) bekezdés, 3. §-a
179/A. § (1)-(3) bekezdése, valamint 250. § (4) bekezdése

Záró rész

[47] A Magyar Közlönyben és az önkormányzati rendelettel azonos módon való közzététel elrendelésére a Bszi. 55. § (2) bekezdés b) és c) pontja alapján került sor.

[48] A döntés elleni jogorvoslatot a Bszi. 49. §-a zárja ki.

Budapest, 2017. február 7.

Dr. Kozma György sk. a tanács elnöke;
Dr. Balogh Zsolt sk. előadó bíró,
Dr. Kalas Tibor sk. bíró