Köf.5.038/2015/4. számú határozat

Nyomtatóbarát változatNyomtatóbarát változat

A KÚRIA
Önkormányzati Tanácsának

h a t á r o z a t a

Az ügy száma: Köf.5038/2015/4.
A tanács tagja: Dr. Kozma György a tanács elnöke, Dr. Hörcherné Dr. Marosi Ildikó előadó bíró, Dr. Balogh Zsolt bíró
Az indítványozó: Pécsi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság
Az érintett önkormányzat: Szigetvár Város Önkormányzata
                (Szigetvár, Mártírok útja 2.)
Az ügy tárgya: telekadó törvényességi felülvizsgálata

Rendelkező rész

A Kúria Önkormányzati Tanácsa

-    megállapítja, hogy Szigetvár Város Önkormányzata képviselő-testületének a telekadóról szóló többször módosított 41/2002.(XII. 16.) önkormányzati rendelete 2011. december 16-ától hatályos 5. § (1) bekezdés „(...) II. körzet az egységes körzet szerinti adómérték 70%-a” szövegrészlete törvénysértő;
–     megállapítja, hogy Szigetvár Város Önkormányzata képviselő-testületének a telekadóról szóló többször módosított 41/2002.(XII. 16.) önkormányzati rendelete 2011. december 16-ától hatályos 5. § (1) bekezdés „(...) II. körzet az egységes körzet szerinti adómérték 70%-a” szövegrészlete a Pécsi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 4.K.27.077/2015. számú perében nem alkalmazható;
-    elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét;
-    elrendeli, hogy a határozat közzétételére – a Magyar Közlönyben való közzétételt követő     nyolc napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.

A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.

Indokolás

Az indítvány alapjául szolgáló tényállás

[1] Az adózó tulajdonát képezik a Szigetvár közigazgatási határain belüli, „kivett” megjelölésű, belterületi beépítetlen ingatlanok az alábbiak szerint:
– a 970/53. helyrajzi számú, 2.100 m2 alapterületű ingatlan, amelyet az adózó 2008. január 21-én 3.500.000 forint vételárért vásárolt meg;
– a 970/54. helyrajzi számú, 2.100 m2 alapterületű ingatlan, amelyet az adózó 2002-ben vásárolt 2.100.000 forintért;
a 970/55. helyrajzi számú, 2100 m2 alapterületű ingatlan, amelyet az adózó 2002-ben vásárolt 2.100.000 forintért;
– a 970/47. helyrajzi számú, 2100 m2 alapterületű ingatlan, amelyet az adózó 2009. augusztus 5-én vásárolt 2.100.000 forint vételárért;
– a 970/63. helyrajzi számú, 7106 m2 alapterületű ingatlan, amelyet az adózó 2009. április 7-én 6.873.000 forint vételáron vásárolt.

[2] Az elsőfokú adóhatóság határozataiban az adózót a 2009-2014. adóévek vonatkozásában összesen 12.007.500 forint telekadó megfizetésére kötelezte. A másodfokú adóhatóság az elsőfokú határozatokat helybenhagyta.

[3] Az adózó keresete folytán eljáró, kezdeményező bíróság a 4.K.27.077/2015. számú per tárgyalásának felfüggesztése mellett indítványozta a 44/2011. (XII. 16.)  önkormányzati rendelettel (a továbbiakban: Ör.m.) módosított 41/2002. (XII. 15.)  önkormányzati rendelet (a továbbiakban: Ör.) 5. § (1) bekezdése törvényellenességének megállapítását és megsemmisítését, valamint perbeli alkalmazhatóságának kimondását.

Az indítvány és az érintett önkormányzat állásfoglalása

[4] A kezdeményező bíróság szerint az Ör.m. 1. § (1) bekezdése a Helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Helyi adó tv.) 6. § c) pontjába ütközően törvénysértő, mivel az önkormányzat az adómértéket – az előzetes hatástanulmányban foglaltakból megállapíthatóan – a törvényi rendelkezés szerinti szempontok közül csak gazdálkodási követelményeire figyelemmel állapította meg. Emellett a bíróság utalt arra is, hogy a perbeli adózó telkei – egyedüliként – az Ör. Ör.m. által nem módosított övezetesítésének megfelelő II. övezetbe tartoznak. Az indítvány szerint a II. övezet sajátosságaként kellett volna figyelembe venni azt, hogy az övezetbe csak az adózó ingatlanai tartoznak, amelyeknek a forgalmi értéke alacsony, a telkek nem közművesítettek és egyes telkek magas talajvízzel érintettek. A bíróság álláspontja értelmében figyelemmel az Ör. 2012. január 1-jétől hatályos adómértékére, valamint a határozatokban kivetett telekadóra az adózó 5 – 7 év alatt kifizeti telkei vételárát telekadó címén az önkormányzatnak. Ezért az adó mértéke nincs tekintettel az adózó telkek értékéhez viszonyított teherviselő képességére.

[5] Az önkormányzat, a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 52. §-a alapján részére megküldött indítványra benyújtott állásfoglalásában az indítvány elutasítását kérte. Vitatta az indítvány azon megállapítását, amely szerint a II. övezetben a perbeli adózó lenne az egyedüli adóalany. Utalt arra, hogy az övezetek meghatározásával, valamint azzal az igazolható ténnyel, amely szerint az önkormányzat sem az Ör.-ben, sem az Ör.m.-ben nem lépte túl a Helyi adó tv. 6. § c) pontja szerinti valorizált adómaximumot, mindig figyelemmel volt az adómértékkel szembeni törvényi követelményekre.

A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokolása

[6] Az indítvány nem megalapozott.

[7] Az önkormányzat a támadott Ör.-t az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdésére visszavezethető, a Helyi adó tv. rendelkezései alapján végrehajtó jellegű jogalkotói jogkörében alkotta meg. Ezért az Ör. nem lehet ellentétes – egyéb jogszabályi rendelkezések mellett – a Helyi adó tv. szabályozásával sem.

[8] Figyelemmel a Bszi. 48. § (3) bekezdésére („… egyedi ügy elbírálása során önkormányzati rendelet olyan rendelkezését kell alkalmaznia ...”), a Kúria bírói kezdeményezés esetén annak az önkormányzati rendeleti rendelkezésnek a törvényességi vizsgálatát végzi el, amely a perben alkalmazandó jognak minősül. A Kúriára megküldött alapiratokból megállapíthatóan az adóhatóság  a 2009-2014 közötti adóévekre vetette ki a telekadót. A bíróság által támadott, az Ör. adómértéket megállapító 5. § (1) bekezdése 2012. január 1-jével módosult. Mivel a perben alkalmazandó jogszabály az Ör. II. övezetre meghatározott 2012. január 1-je előtti és azt követő adómérték, ezért a Kúria az Ör. és az Ör.m. 5. § (1) bekezdésének II. övezetre megállapított mértékét vizsgálta.

[9] Mindezek előrebocsátása után a Kúria döntését az alábbi indokokra alapozta:
a Helyi adó tv. 6. § c) pontja értelmében „[a]z önkormányzat adómegállapítási joga arra terjed ki, hogy: (...) az adó mértékét a helyi sajátosságokhoz, az önkormányzat gazdálkodási követelményeihez és az adóalanyok teherviselő képességéhez igazodóan – az e törvényben meghatározott felső határokra, illetőleg a 16. § a) pontjában, a 22. § a) pontjában, a 26. §-ában, a 33. §-ának a) pontjában meghatározott felső határoknak 2005. évre a KSH által 2003. évre vonatkozóan közzétett fogyasztói árszínvonal-változással, 2006. évtől pedig a 2003. évre és az adóévet megelőző második évig eltelt évek fogyasztói árszínvonal változásai szorzatával növelt összegére (a felső határ és a felső határ növelt összege együtt: adómaximum) figyelemmel – megállapítsa (...)”.

[10] A Helyi adó tv. 6. § c) – és d) – pontja az Alaptörvény XV. és XXX. cikkei szerinti, az adózók közötti egyenlőség elvét és a teherbíró képességhez kötött adókötelezettség követelményét közvetíti a helyi adó fizetési kötelezettségre vonatkozó szabályok megalkotásakor. A vagyoni típusú helyi adók esetében az adókötelezettség alapját a vagyontárgy és annak értéke jelenti. Az adó mértékének vizsgálatakor az adókötelezettség akkor minősül arányosnak – tesz eleget az Alaptörvény egyenlőségi és teherbíró képességhez kötöttség követelményének –, amennyiben az nem oldódik el számottevően az adóztatott vagyon értékétől.
Az Alaptörvényre visszavezetetten az önkormányzat normatív aktussal, jogszabályban, azaz az absztrakció meghatározott szintjén alkotja meg a helyi adófizetés kötelezettségének szabályait, amelynek szempontjait – az egyéb jogszabályi környezet mellett – a Helyi adó tv. rendelkezései, azon belül a 6. § c) pontja határozzák meg. A Helyi adó tv. 6. § c) pontja alapján az önkormányzat az adókötelezettség szabályainak kialakításakor – egyebek mellett – az adózók teherbíró képességére, a helyi sajátosságokra és az önkormányzat gazdaságpolitikai érdekeinek részeként az önkormányzat gazdálkodási követelményeire is figyelemmel kell lennie. Ezért az önkormányzatnak értékelnie kell az illetékességi területe alá tartozó telkek rendeltetését, azok földrajzi elhelyezkedését, a településre jellemző forgalmi értékeket általában és a településen belüli forgalmi értékekben jelentkező eltéréseket is.

[11] Nem hagyható figyelmen kívül továbbá az a körülmény, hogy a Helyi adó tv. kettős adómaximumot alkalmaz: egyszerre kíván érvényesülést az adónemhez kötődő különös szabályok szerinti mértékmaximum (22. §), illetve az adómegállapítás általános szabályai között megadott – dinamikus jellegű, a különös szabályokat meghaladó – „valorizált” értéknek (6. § c) pont).

[12] A Kúria eddigi gyakorlatában – a perbeli tényállást mindig szem előtt tartva – vizsgálta azt, hogy az érintett önkormányzat elvégezte-e a szabályozás kialakításakor azt az értékelő tevékenységet, amelyet az Alaptörvény közvetítő szabálya, a Helyi adó tv. 6. § c) pontja és egyéb rendelkezései róttak rá. Az indítvány elutasításával, azaz a helyi rendeletbeli mérték törvényességének megállapításával végződő döntéseiben (Köf.5001/2013., az „ecseri-ügy”, Köf.5038/2013., a „szabadbattyáni-ügy”) arra a következtetésre jutott, hogy az önkormányzatok az absztrakció meghatározott szintjén álló rendeletükben teljesítették a Helyi adó tv. rendelkezéseinek kritériumait. Ezért az egyedi esethez köthető tényállási elemek nem tehették törvénysértővé az önkormányzati rendeletet. Ezzel szemben a Köf.5081/2012. számon elbírált „zalaszentiváni-ügyben” a korlátozott bizonyítási lehetőséget kínáló normakontroll eljárás keretei között is egyértelmű telekérték és az egyedi esetre alkotott rendeleti szabály miatt a Kúria az adómérték konfiskáló jellegét aggály nélkül megállapíthatta.

[13] A bíróság indítványát arra alapította, hogy az önkormányzat az adómértékében nem érvényesítette a Helyi adó tv. 6. § c) pontja szerinti szempontokat.
A Kúria ebben az esetben is rögzíti azt, hogy a minden telekre kiterjedő, négyzetméterben megállapított, tételes adó miatt az önkormányzatokat fokozottan terheli az adómérték meghatározásakor a mérlegelés kötelezettsége, amelynek azonban a jelen indítvánnyal érintett önkormányzat eleget tett.

[14] Az Ör. 2011. december 16-ig hatályos 5. § (1) bekezdése értelmében „[a]z adó évi mértéke a helyi adóról szóló 1990. évi C. tv. 21. § a) pontja szerinti adóalap számítás esetén: a) Belváros: 140 (száznegyven) Ft, b) Egyéb belterület: 70 (hetven) Ft, c) Iparterület: 60 (hatvan) Ft, d) Becefa és Zsibót: 20(húsz) Ft.”
A 2011. december 16-án hatályba lépő Ör.m. 1. § (1) bekezdése – az Ör. 5. § (1) bekezdésébe beépült – rendelkezései értelmében: „I. körzet 300 Ft/m2”/év; II. körzet az egyes körzet szerinti adómérték 70%-a; III. körzet az egyes körzet szerinti adómérték 40%-a. Az éves adó mértéke a tényleges használati mód alapján ….”.

[15] Az Önkormányzat az Ör. megalkotásakor a telekadó mértékében is tükröződő módon figyelemmel volt a településen elterülő telkek földrajzi elhelyezkedésére, valamint funkciójára. Helyi sajátosságként értékelte azt, hogy a város központjában, a belvárosi területeken a telkek magasabb értéket képviselnek az oda nem tartózó, egyéb belterületi, avagy iparterületi funkciójú telkekhez viszonyítottan. További szempontként értékelte az egyes adóalanyok funkcióhoz kötött telekhasználatát.
Mindazonáltal megállapítható, hogy a telekadó mértéket a perben jelentőséggel bíró II. övezetben az önkormányzat a 2011. december 16-ig 70 Ft/m2/év, illetve 60 Ft/m2”/év mértékről a 2012. január 1-jétől kezdődő adóévben jelentősen, több mint háromszorosára emelte. Ezzel a II. övezetben a telekadó mértéke a Helyi adó tv. 22. a) szerinti 200 Ft/m2-t meghaladóan 210 Ft/m2/év mértéket jelentett az adóalanyok számára.

[16] A perben csatolt közigazgatási iratok tanúsága szerint a Baranya Megyei Kormányhivatal kormánymegbízottja BAB/4/2290-2/2013. számú 2013. december 18-án kelt levelében felhívta az önkormányzatot – egyebek mellett – a telekadó mértékének növekedését alátámasztó, a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény 17. § (1) bekezdése szerinti hatásvizsgálat ismertetésére. Az önkormányzat 01-5/27-01/2014. számú, 2014. január 16-án kelt válaszlevelében a telekadó mértékének jelentős megemelését alátámasztó hatásvizsgálatra nem utal. Arra hivatkozott, hogy az által megállapított telekadó rendelet konfiskáló jellegű adómértéket nem tartalmaz, egyebekben pedig a Helyi adó tv. rendelkezéseit a megállapított adómértékek egyik övezetben sem haladják meg, ezért az Ör.m. törvényes.
Az önkormányzat a bírói kezdeményezésre benyújtott állásfoglalásában is arra hivatkozott, hogy a II. övezetre megállapított adómérték nem haladja meg a valorizált adómértéket, ezért az nem törvénysértő.

[17] A Kúria az önkormányzat fentiek szerinti nyilatkozataiból arra a következtetésre jutott, hogy a telekadó II. övezetre meghatározott mértékének emelését kizárólag az önkormányzat gazdasági érdekei indokolták. Az Ör.m. egységes telekadórezsim alá helyezte a II. övezetbe tartozó telkeket azzal, hogy megszüntette az „egyéb belterület” és az „iparterület” addig elkülönült és adóméretékben is megkülönböztetett övezeteit. Ezzel az iparterületként funkcionáló telkek számára több mint háromszorosra emelkedett az adómérték (60 Ft/m2/év-ről 2010 Ft/m2/év-re). Emellett nem volt olyan „helyi sajátosságként” értékelhető, a kérdéses belterületi telkek esetében bekövetkezett változás, körülmény, amely az önkormányzati gazdasági érdekeken túl azt alátámasztotta volna. A jelen eljárásban az önkormányzat nem hivatkozott olyan településfejlesztési beruházásra sem a kérdéses övezetben, amely más esetekben – a telkek értéknövekedése révén – befolyásolta a Kúria telekadó mértékkel kapcsolatos döntését (Köf.5009/20l5. „kaposvári-ügy”, legutóbb: Köf.5011/2015. „nyergesújfalui-ügy”).

[18] A Kúria a bírói kezdeményezés és az alapiratok alapján megállapította azt is, hogy a perbeli esetben az adózó a telkeket túlnyomó részben 2008-ban és 2009-ben vásárolta meg. Összevetve a vásárláskori értékeket a 2012. január 1-jével hatályba lépő telekadó éves mértékével megállapítható volt, hogy az adózó belátható időn belül – 5 év alatt – ismételten megfizeti telkei vételárát telekadó formájában az önkormányzat részére. Ezért az Ör. II. övezetében 2012. január 1-jével hatályos telekadó mértéke a konkrét esetben nem igazodott az adóztatott vagyon értékéhez. Az Ör. 5. § (1) bekezdésébe az Ör.m. révén beépült fordulat a Helyi adó tv. 6. c) pontjába ütközik.

[19]  A Bszi. 52. § (2) bekezdés a) pontja alapján megállapított törvénysértés esetére a Kúria a Bszi. 56. § (5) bekezdése szerinti jogkövetkezményt az alábbiak szerint alkalmazta:
Az 56. § (5) bekezdése értelmében „[h]a az önkormányzati rendeletnek a bíróság előtt folyamatban lévő ügyben alkalmazandó rendelkezésének megsemmisítésére, illetve más jogszabályba ütközésének megállapítására bírói kezdeményezés alapján kerül sor, az önkormányzati rendelet megsemmisített, illetve más jogszabályba ütközőnek ítélt rendelkezése nem alkalmazható a bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben, valamint valamennyi, a megsemmisítés időpontjában valamely bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben”.

[20] A Bszi. 56. § (3) bekezdése „a jogbiztonság vagy a rendelet hatálya alá tartozó jogalanyok különösen fontos érdeke” alapján felhatalmazza a Kúriát arra, hogy a megállapított törvénysértés jogkövetkezményeit az eset egyedi körülményeihez igazítsa.

[21] A jelen eljárásban a Kúria megállapította, hogy az Ör. 5. § (1) bekezdésének „(...) II. körzet az egységes körzet szerinti adómérték 70%-a” szövegrészlete azért törvénysértő, mert az a konkrét perben aránytalannak bizonyult az adótárgyak értékéhez viszonyítottan. A jogkövetkezményt a jogi absztrakció szintjén megalkotott norma egyedi esetben megállapított törvénysértéséhez kellett igazítani. Ezért a Kúria a Bszi. rendelkezéseire figyelemmel a törvénysértés megállapítása mellett nem semmisítette meg a vizsgált rendelkezést, de az egyedi eset körülményeihez igazítva kizárta annak perbeli alkalmazhatóságát.

[22] A Kúria határozata a Bszi. 56. § (4) bekezdése alapján nem érinti a törvénysértés megállapítását megelőzően létrejött jogviszonyokat, de nem terjed ki „valamennyi, a megsemmisítés időpontjában valamely bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyre”.

A döntés elvi tartalma

[23] Törvénysértő a telekadó mértéke – és ezért a perben nem alkalmazható – akkor, ha az a perbeli adótárgy értékéhez viszonyítottan aránytalan.

Alkalmazott jogszabályok

[24] 1990. évi C. törvény 6. § c) pont, 22. § a) pont

Záró rész

[25] A közzététel elrendelése a Bszi. 55.§ (2) bekezdés b) és c) pontján alapul.

[26] A döntés elleni jogorvoslatot a Bszi. 49. §-a zárta ki.

Budapest, 2015. november 24.

Dr. Kozma György sk. a tanács elnöke,
Dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó sk. előadó bíró,
Dr. Balogh Zsolt sk. bíró