Köf.5.036/2016/5. számú határozat

Nyomtatóbarát változatNyomtatóbarát változat

A KÚRIA
Önkormányzati Tanácsának

h a t á r o z a t a

Az ügy száma: Köf.5036/2016/5.
A tanács tagja: Dr. Kozma György a tanács elnöke, Dr. Balogh Zsolt előadó bíró,
           Dr. Kalas Tibor  bíró
Az indítványozó: Kecskeméti Közigazgatási-és Munkaügyi Bíróság
                           (Kecskemét, Rákóczi út 17–19.)
Az érintett önkormányzat: Kiskunmajsa Város Önkormányzata
                                          (Kiskunmajsa, Fő út 82.)
Az ügy tárgya: adómentesség megvonása

Rendelkező rész

A Kúria Önkormányzati Tanácsa

–     megállapítja, hogy Kiskunmajsa Város Önkormányzat Képviselő-testülete által     alkotott, a helyi adókról szóló 38/2015. (XI.30.) önkormányzati rendelet 7. § 3. pontja,     8. § 3. pontja és 2. számú melléklete törvénysértő, ezért azt 2016. január 1. napjával     visszamenőleg megsemmisíti;
–     megállapítja, hogy Kiskunmajsa Város Önkormányzat Képviselő-testülete által     alkotott, a helyi adókról szóló 38/2015. (XI.30.) önkormányzati rendelet 7. § 3. pontja,     8. § 3. pontja és 2. számú melléklete a Kecskeméti Közigazgatási és Munkaügyi     Bíróság előtt folyamatban lévő 14.K.27.307/2016/7. számú ügyben, illetve     valamennyi, valamely bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben nem     alkalmazható;
–     elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét;
–     elrendeli, hogy a határozat közzétételére – a Magyar Közlönyben való közzétételt     követő nyolc napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon     kerüljön sor.

A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.

Indokolás

Az indítvány alapjául szolgáló tényállás

[1] A felperesi társaság a 2015. június 17. napján kelt adás-vételi szerződésekkel megszerezte a Kiskunmajsa külterület 0296/29. és 0290/30. hrsz.-ú, „kivett ipari park” megjelölésű, egyenként 105.000 m2 nagyságú ingatlanok 1/1 tulajdoni hányadát. Az ingatlanok vételára egyenként 8.000.000 Ft volt, mely vételárat az adóhatóság a visszterhes vagyonátruházási illeték alapjául, mint forgalmi értéket elfogadott. Kiskunmajsa Város Jegyzője, mint elsőfokú hatóság Kiskunmajsa Város Önkormányzatának a helyi adókról szóló 29/2014. (XI.28.) számú rendeletével módosított 6/2012. (II.27.) számú rendeletének (a továbbiakban: Ör.1.) 7-8. §-ai alapján a 2015. évre a telekadó mértékét 0 Ft-ban állapította meg az önkormányzati rendeletben szabályozott adókedvezmény alapján. Az Ör.1. értelmében az ipari park területén 2014. január 1. napját követően megszerzett ingatlanok vonatkozásában a megszerzést követő évtől számított 3 adóév időtartamára adómentesség áll fenn.

[2] Ezt követően Kiskunmajsa Város Önkormányzatának Képviselő-testülete megalkotta a helyi adókról szóló 38/2015. (XI.30.) számú önkormányzati rendeletét (a továbbiakban: Ör.2.), amely 2016. január 1-jén lépett hatályba. Az Ör.2. 7. §-a adókörzeteket hozott létre, a 7. § 3. pont szerint III. körzetbe tartoznak Kiskunmajsa közigazgatási területének a rendelet 2. számú mellékleteként „Ipari Park” néven szereplő területén elhelyezkedő telkek. Az Ör.2. 8. § 3. pontja szerint Kiskunmajsa közigazgatási területének a rendelet 2. számú mellékletének „Ipari Park” néven szereplő területén a telkek vonatkozásában az adó mértéke 1-25.000 m2 adóalap után 0 Ft/m2, 25.000 m2 felett az adóalap 15 Ft/m2. Az elsőfokú adóhatóság a 2016-os évre a perbeli kiskunmajsai ingatlanok után ingatlanonként 1.575.000 Ft telekadó megfizetésére kötelezte a felperest.

[3] A felperes fellebbezése folytán eljárt alperes a 2016. március 21-én kelt BKB/001/2168-2/2016. számú határozatával az elsőfokú határozatokat helybenhagyta.

[4] A felperes a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát kezdeményezte. Keresetlevelében hivatkozott arra, hogy az adó mértéke konfiskáló jellegű, hivatkozott arra, hogy a 2. számú mellékletet képező övezetben gyakorlatilag csak a felperes ingatlanai esnek adókötelezettség alá. Hivatkozott a jogszabály alkalmazására történő kellő felkészülési idő hiányára, valamint arra, hogy az önkormányzati rendelet megalkotása előtt nem készült hatásvizsgálat.

Az indítvány és az érintett önkormányzat állásfoglalása

[5] A fenti tényállás alapján a Kecskeméti Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság a 14.K.27.307/2016/7. számú végzésében a per tárgyalását felfüggesztette és a Kúria Önkormányzati Tanácsához fordult az Ör. egyes rendelkezései törvényellenességének vizsgálatát kezdeményezve. A bíróság hivatkozott a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 2. § (4) bekezdés a) és d) pontjaira, mely szerint a jogszabály megalkotásakor biztosítani kell, hogy a jogszabály megfeleljen az Alaptörvényből eredő tartalmi és formai követelményeknek, valamint a jogalkotás szakmai követelményének. A bíróság álláspontja szerint az Ör.2. 8. § 3. pontja és ezzel összefüggésben a 2. sz. melléklete a Jat. ezen követelményeinek nem felel meg. A Jat. 2. § (3) bekezdése rögzíti, hogy a jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell megállapítani, hogy elegendő idő álljon rendelkezésre a jogszabály alkalmazására való felkészülésre. Tekintettel arra, hogy a Képviselő-testület 2015. november 30-án határozott úgy, hogy 2016. január 1-jétől a kiskunmajsai ipari parkban az adómentességet megszünteti, az érintett adózók számára a jogszabály alkalmazására való felkészülésre nem biztosított lehetőséget. Az indítványozó bíróság azt is felvetette, hogy az Ör.2. elfogadását megelőzően a Jat. 17. § (1) bekezdése szerinti előzetes hatásvizsgálat is elmaradt.

[6] A bíróság utalt arra, hogy a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Hatv.)  preambuluma rögzíti, hogy a helyi közszolgáltatások biztosítása, mint önkormányzati feladat ellátása érdekében nélkülözhetetlen a helyi közösségek áldozatvállalása is. Ez a cél azonban nem vezethet ahhoz, hogy kizárólag egy adózótól követeljen áldozatot az önkormányzat által kialakított telekadórendszer. A bíróság álláspontja szerint az Ör. 8. § 3. pontjában megfogalmazott adómérték diszkriminatív, továbbá aránytalan az elérni kívánt céllal, tekintettel arra, hogy az Ör. által megállapított adómérték alkalmazása hat éven belül az adóztatott vagyontárgy értékét meghaladó adóbefizetési kötelezettséget jelent.

[7] Mindezek alapján a bíróság kérte az Ör. 7. § 3. pontja, 8. § 3. pontja és ezzel összefüggésben a 2. sz. melléklete törvényellenességének megállapítását és 2016. január 1-jei hatállyal történő visszamenőleges megsemmisítését, valamint azt, hogy a törvényellenes rendelkezések a Kecskeméti Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság előtt folyamatban lévő 14.K.27.307/2016. számú perben nem alkalmazhatók.

[8] A Kúria a a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 52. §-a alapján az indítványt megküldte Kiskunmajsa Város Önkormányzatának állásfoglalása beszerzése végett. Kiskunmajsa Város Önkormányzata az indítvány elutasítását kérte. Kifejtette, hogy az ingatlantulajdonos felelőssége, ha semmilyen beruházást nem végez az ingatlanon, annak értékét nem növeli, nem építi be, és ezáltal a beépítetlen ingatlan a telekadó tárgyát képezheti. Utalt arra, hogy a kiskunmajsai 0296/29. hrsz.-ú és a 0296/30. hrsz.-ú ingatlanok becsértékét a NAV már 2011. évben 26.250.000 Ft összegre értékelte, illetve az önkormányzatnál és a kormányzati portálon kifüggesztett egyszerű termőföld adásvételi szerződések esetén is jellemzően meghaladja a 100 Ft/m2 árat a területek vételára. Az adózó ingatlanai az érintett önkormányzat szerint messze meghaladják már a vételkori értékét. Az önkormányzat hivatkozott egy 2015. évi ingatlanérték-meghatározó szakvéleményre is, amely szintén magasabb értékre utal, mint az ingatlan vételkori ára.

Az önkormányzat utalt arra, hogy a telekadó mértékét differenciáltan és mérlegelési kötelezettségének eleget téve állapította meg. A jogszabályi absztrakció szintjén nem válik kirívóan eltúlzottá, hogy az adózót több, egyenként nagyobb kiterjedésű telke után magasabb évi adókötelezettség terheli. Az Ör. az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdésére visszavezethető és a Hatv. szabályaival nem ellentétes. A Hatv. 7. § b) pontja szerinti egységes adómegállapítási kötelezettség nem korlátozza a helyi önkormányzatot a 6. § c. pontban, valamint a 22. §-ban az adó mértékének meghatározására vonatkozó mérlegelési szabadságában. Álláspontja szerint a kivetett adó nem konfiskáló jellegű, ennek alátámasztására hivatkozott a Kúria Önkormányzati Tanácsának több határozatára is.

A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokolása

[9] Az indítvány az alábbiak szerint megalapozott.

[10] A Kecskeméti Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság által előadott tényállás alapján az Ör.1. az Ipari Park területén 2014. január 1. napját követően megszerzett ingatlanok vonatkozásában a megszerzést követő évtől számított három adóév időtartamra adómentességet ígért. A felperesi társaság 2015. június 17. napján kelt adás-vételi szerződéssel szerezte meg a vonatkozó ingatlanokat az Ipari Park területén. Az Ör.2. az Ör.1-et 2016. január 1-jével hatályon kívül helyezte.

[11] A felperes tehát az ingatlant abban az időszakban szerezte, amikor az Ör.1. a szerzéstől számított három évre adómentességet helyezett kilátásba. A felperes az Ör.1. alapján alappal bízhatott abban – és tervezhetett úgy – ahogy azt a jogszabály ígérte.

[12] Az indítványozó bíróság – többek között – a Jat. 2. § (3) bekezdésének sérelmére hivatkozik, amely a jogszabály alkalmazására való kellő felkészülési idő követelményét fogalmazza meg; a megfelelő felkészülési idő követelménye a jogbiztonságot szolgálja. Az Ör.2. 2015. november 30-án került kihirdetésre és 2016. január 1-jén lépett hatályba, a kihirdetés és a hatálybalépés között egy hónapot biztosított.

[13] A Kúria megítélése szerint a Jat. 2. § (3) bekezdéséből fakadó jogbiztonság sérelmének a vizsgálatánál nemcsak önmagában az egy hónapos felkészülési időt kell alapul venni, hanem a három adóévre vonatkozó adómenetességi ígérvényt is. A felperes ugyanis joggal bízhatott abban, hogy a megszerzett ingatlanok vonatkozásában 2018. június 17-éig telekadó mentesség áll fenn. Tehát az Ör.2. alkalmazására történő felkészülési idő vizsgálatakor ebben a kontextusban értékelendő az Ör.2. indítványozó által vizsgálni és megsemmisíteni kért rendelkezése, azaz vizsgálandó probléma az is, hogy a jogszabályváltozás jogos várományt érint-e?

[14] A jogalkotó általi ígérvények visszavonásának külön dogmatikája van, amelyet Magyarországon az Alkotmánybíróság dolgozott ki. A 16/1996. (V.3.) AB határozat szerint – amelyet a Kúria Önkormányzati Tanácsa jelen ügyben irányadónak tart – a már megszerzett, határozott időre szóló adókedvezményeknek a határidő lejáratát megelőző csökkentése, illetve megvonása – a jogalkotói ígérethez jogosan fűződő várakozásból, a tartós adójogviszonyban ily módon értelemszerűen benne rejlő bizalmi elemből következően – nem elfogadható, sérti a jogbiztonságot. Az Alkotmánybíróság szerint különbséget kell tenni a rövid és a hosszabb időtartamra szóló adókedvezmények között. Míg a kedvezmények megvonásának (csökkentésének, illetve megszüntetésének) tilalma olyan követelmény, amely különösen a rövid időtartamra szóló kedvezmények megvonásának alkotmányos akadálya, addig a hosszabb időtartamra szóló adókedvezmények fenntartása esetén – az időtartam hosszabbodásával egyenes arányban – kivételesen lehetőséget kell a jogalkotónak biztosítani arra, hogy a kedvezmények biztosításakor fennálló helyzetben beállott jelentős, alapvető változások esetén a kedvezményeket csökkentse, adott esetben meg is vonja. Az Alkotmánybíróság az adómentesség visszavonásával kapcsolatos kérdéseket összegző határozatában az öt évre szóló adómentességet rövid időszakra vonatkozó mentességnek tekintette, és megsemmisítette annak lejárta előtti megszüntetését.

[15] Jelen ügyben az Ör.1. rövid időtartamra szóló, határozott idejű adókedvezményt biztosított. Az Ör.2. ezt megszüntette azzal, hogy egy hónap felkészülési időt adott a felperes számára akkor, amikor az Ör.1. által meghatározott határozott idő lejártáig (esetében még másfél évig) az adómentességben joggal bízhatott. A Kúria megítélése szerint a felperesnek jogos várománya keletkezett az adórendszer ezen részére vonatkozó állandóságára. Az Ör.2.-vel történt beavatkozás sérti a Jat. 2. § (3) bekezdését, a jogbiztonság követelményét.

[16] Az indítványozó az Ör.2. 7. § 3. pontja, 8. § 3. pont b) alpontja és 2. számú melléklete vizsgálatát kérte.

[17] Az Ör.2. 7. § 3. pontja szerint: „III. körzet Kiskunmajsa közigazgatási területének a rendelet 2. számú mellékleteként Ipari Park néven, szereplő területén elhelyezkedő telkek.”

[18] Az Ör.2. 8. § 3. pontja értelmében az adó mértéke a III. körzetben „Kiskunmajsa közigazgatási területének a rendelet 2. számú mellékleteként Ipari Park néven, szereplő területén a telkek vonatkozásában:
a) 1-25000 m2 adóalap után 0 Ft/m2
b) 25000m2 felett az adóalap 15 Ft/m2 

[19] Az Ör.2. 2 számú melléklete térképet tartalmaz, amelyet érintően a felperes a perben hivatkozott arra, hogy a 2. számú mellékletet képező övezetben az adókötelezettség a felperes tulajdonát képező 0296/29 és 0296/30 hrsz.-ú számú két ingatlanon kívül még további négy ingatlant érint. Ezek közül adómentes a Kiskunmajsa Város Önkormányzatának tulajdonát képező 0296/39 és 348/8. hrsz.-ú ingatlan, a 0296/40 és a 0296/50 hrsz.-ú ingatlanok pedig az ingatlan-nyilvántartás szerint nem léteznek. Így kizárólag a felperes ingatlani esnek adókötelezettség alá a 2. számú mellékletként Ipari Park néven szereplő területen. A felperes ezen állítását Kiskunmajsa Város Önkormányzata az állásfoglalásában nem cáfolta, az indítványozó bíróság pedig ez alapján az Ör.2. 2. számú mellékletét, a 7. § 3 pontját, valamint a 8. § 3. pontjában foglalt adómértéket diszkriminatívnak tartotta.

[20] A Kúria osztja az indítványozó bíróság álláspontját. A Kúria legutóbb a Köf.5015/2016/17. számú határozatában Berente Község Önkormányzatának telekadó rendelete kapcsán vizsgált olyan problémát, amely szerint az „absztrakció szintjén” megalkotott szabályok a valóságban egy adózóra vonatkoztak. A határozat szerint „a vagyoni típusú helyi adók esetében az adókötelezettség alapját elsődlegesen a vagyontárgy és annak értéke jelenti. Ez egyben az adózók közötti egyenlőségi szabály is, amely akkor érvényesül, ha az adó mértéke nem egyedi, nem az adózó személyére szabott, hanem általános elvek mentén alakul, a helyi sajátosságokhoz, az önkormányzat gazdasági érdekeihez és az adózók teljesítőképességéhez igazodik.” (indokolás [15]) A Kúria ezekben az esetekben a hátrányos megkülönböztetést megállapította.

[21] A Kúria megítélése szerint tehát az Ör.2 7. § 3. pontja, 8. § 3. pontja és 2. számú melléklete azért sérti a Jat. 2. § (3) bekezdését, mert olyan telekadó-kötelezettséget állapít meg kizárólag felperes részére, amely vonatkozásban a felperes alappal bízhatott abban, hogy a megszerzését követő három éves időtartamra adómentesség áll fenn. Az Ör.2. jelölt szabályai sértik továbbá a Hatv. 6. § c) és d) pontjaiból, valamint az Alaptörvény XV. és XXX. cikkeiből következő adózók közötti egyenlőség elvét is, mert a látszólag mindenkire vonatkozó szabályok kizárólag felperes részére teremtenek (egyébiránt a bevezetés módjában a Jat.-ot is sértő) adó-kötelezettséget.

[22] A fentiek alapján a Kúria az Ör.2. 7. § 3. pontját, 8. § 3. pontját és 2. számú mellékletét megsemmisítette. Az indítványozó bíróság 2016. január 1-jére visszamenő hatályú megsemmisítést kezdeményezett. A Bszi. 56. § (3) bekezdése szerint az önkormányzati tanács az ex nunc hatályú megsemmisítéstől eltérően is megállapíthatja az önkormányzati rendelet vagy annak rendelkezése hatályvesztését, ha azt a jogbiztonság vagy a rendelet hatálya alá tartozó jogalanyok különösen fontos érdeke indokolja. Jelen ügyben az ex tunc hatályú megsemmisítést, mind a várományok védelmével összefüggő jogbiztonság, mind pedig a megsemmisített rendelkezések hatálya alá tartozó jogalany érdeke indokolja, ezért a Kúria az indítványnak helyt adott és a törvényellenes rendelkezéseket 2016. január 1-re visszamenő hatállyal megsemmisítette.

[23] A Bszi. 56. § (5) bekezdése szerint, ha az önkormányzati rendeletnek a bíróság előtt folyamatban lévő ügyben alkalmazandó rendelkezésének megsemmisítésére bírói kezdeményezés alapján kerül sor, az önkormányzati rendelet megsemmisített rendelkezése nem alkalmazható a bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben, valamint valamennyi, a megsemmisítés időpontjában valamely bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben. Erre tekintettel a Kúria elrendelte, hogy az Ör. megsemmisített rendelkezezése a Kecskeméti Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság előtt folyamatban lévő 14.K.27.307/2016/7. számú ügyben, illetve valamennyi, valamely bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben nem alkalmazható.

A döntés elvi tartalma

[24] Az önkormányzati rendeletben biztosított rövid időtartamra szóló, határozott idejű telekadómentesség jogos várományt teremt a helyi adók rendszerében. A jogbiztonság és a jogszabály alkalmazására történő felkészüléshez szükséges kellő idő sérelmét is jelenti – az adómentesség lejárta előtt egy hónapos felkészülési idővel – adót kivetni az eredetileg adómentes időszakra.

Alkalmazott jogszabályok

[25] 2010. évi CXXX. törvény 2. § (3) bekezdés, 2. § (4) bekezdés a) és d) pontok

Záró rész

[26] A Magyar Közlönyben és az önkormányzati rendelettel azonos módon való közzététel elrendelésére a Bszi. 55. § (2) bekezdés b) és c) pontja alapján került sor.

[27] A döntés elleni jogorvoslatot a Bszi. 49. §-a zárja ki.

Budapest, 2016. december 13.

Dr. Kozma György sk. a tanács elnöke,
Dr. Balogh Zsolt sk. előadó bíró,
Dr. Kalas Tibor sk. bíró