Köf.5.012/2017/6. számú határozat

Nyomtatóbarát változatNyomtatóbarát változat

A KÚRIA
Önkormányzati Tanácsának
határozata

Az ügy száma: Köf.5012/2017/6.

A tanács tagja: Dr. Kozma György a tanács elnöke; Dr. Horváth Tamás előadó bíró, Dr. Balogh Zsolt bíró

Az indítványozó: Kecskeméti Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (6000 Kecskemét, Rákóczi út 17–19.)

Az érintett önkormányzat: Baja Város Önkormányzat Képviselő-testülete (6500 Baja, Szentháromság tér 1.)

Az ügy tárgya: Útépítési hozzájárulás önkormányzati rendeleti szabályozásának törvényességi vizsgálata

Rendelkező rész

A Kúria Önkormányzati Tanácsa

megállapítja, hogy Baja Város Önkormányzat Képviselő-testületének 18/2017. (IV. 27.) számú önkormányzati rendeletével módosított, az önkormányzati beruházásban megvalósuló útépítésről és az útépítéshez kapcsolódó lakossági hozzájárulás megfizetéséről szóló 21/2015. (XI. 27.) számú önkormányzati rendeletének
- bevezető részében „az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdésében meghatározott eredeti jogalkotói hatáskörében,” szöveg,
- 1. §-ának „valamint az önkormányzati beruházásban megvalósuló útépítéshez kapcsolódó” szövege,
- 2. §-ának „továbbá a Baja város területén önkormányzati beruházásban megvalósuló helyi közút építésére, valamint az azokkal érintett ingatlanok tulajdonosai által az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) 28. § (2) bekezdés szerint fizetendő útépítési hozzájárulásra” szövege,
- 6. §-át megelőző „Önkormányzati kezdeményezésre megvalósuló útépítés” címe és 6. §-a,
- 7. §-ának „útépítési hozzájárulás, az” szövege és (3) bekezdése,
- 8. §-ának (2) bekezdése
törvénysértő, és emiatt azokat megsemmisíti,  e rendelkezések ezért nem alkalmazhatók a Kecskeméti Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság előtt lévő 4.K.27.713/2016/17. számú ügyben, valamint valamennyi, a megsemmisítés időpontjában valamely bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben;
 
- megállapítja, hogy a Baja Város Önkormányzat Képviselő-testületének az önkormányzati beruházásban megvalósuló útépítésről és az útépítéshez kapcsolódó lakossági hozzájárulás megfizetéséről szóló 21/2015. (XI. 27.) számú önkormányzati rendelete 2017. április 27-ig hatályos bevezető részének „az 5. § tekintetében a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény 31. § (2) bekezdésében meghatározott felhatalmazás alapján” szövegrésze, valamint 5. §-a törvénysértő volt,  e rendelkezések ezért nem alkalmazhatók a Kecskeméti Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság előtt lévő 4.K.27.713/2016/17. számú ügyben, valamint valamennyi, a megsemmisítés időpontjában valamely bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben;

- elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét;

- elrendeli, hogy a határozat közzétételére – a Magyar Közlönyben való közzétételt követő 8 napon belül – a 21/2015. (XI. 27.) számú önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.

A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.

I n d o k o l á s

Az indítvány alapjául szolgáló tényállás

[1] A Kecskeméti Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 4.K.27.713/2016/17. számú végzése alapján megállapított tényállás szerint Baja Város Önkormányzata (a továbbiakban: Önkormányzat) önkormányzati beruházásban, a Gyalog utcában, a korábban lakossági kalákában megépült félpályás betonutat felbontotta, és helyére kétpályás aszfaltozott utat épített. Az Önkormányzat Képviselő-testülete (a továbbiakban: Képviselő-testület) ezután felhívta a jegyzőt, hogy a Képviselő-testületnek az önkormányzati beruházásban megvalósuló útépítésről és az útépítéshez kapcsolódó lakossági hozzájárulás megfizetéséről szóló 21/2015. (XI. 27.) számú önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör.) szerint az üzembe helyezett útépítési beruházások érdekeltségi hozzájárulásának „kivetésére” irányuló hatósági eljárásokat folytassa le oly módon, hogy az Ör. 7. § (1) bekezdésében meghatározott hozzájárulási mértékeket állapítsa meg.

[2] Baja Város jegyzője 2016. szeptember 26. napján határozatával a per felperesét útépítési hozzájárulás megfizetésére kötelezte, hivatkozva az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) 28. § (2) bekezdésében foglaltakra. A jegyző megállapította, hogy az Ör. 8. § (4) bekezdése alapján a „hozzájárulás megfizetésére az érintett ingatlan tulajdonosa az érdekeltségi egységben fennálló tulajdoni hányada alapján köteles”. Az útépítési hozzájárulás mértékét érdekelt lakóegységenként az Ör. 7. § (1) bekezdése határozta meg 110.000 forintban.

[3] A felperes fellebbezett, ebben érdekeltsége hiányát hozta föl. Kifogásolta, hogy nem került sor a fejlesztés kapcsán lakosság közmeghallgatásra. Az alperes Képviselő-testülete 2016. október 16-án a fellebbezést elutasította. Utalva az Étv. 28. § (2) bekezdésére a jogalap az alperes szerint megáll, ugyanakkor hivatkozott arra, hogy a képviselő-testület a jogbiztonság fokozása érdekében alkotta meg az Ör.-t a tárgyban. A jogszabályi háttér a kötelezéshez így szerinte messzemenően biztosított volt. Ezért a fellebbezés elutasításra került.

[4] A felperes az alperes határozatának bírósági felülvizsgálatát kérte. Hivatkozással élt az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdésének és 2. §-ának sérelmére.

Az indítvány és az önkormányzat álláspontja

[5] A bíróság álláspontja az, hogy az Ör. számos rendelkezése ellentétes a jogszabályokkal. A Képviselő-testület ugyanis felhatalmazás nélkül terjesztette ki a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (a továbbiakban: Kkt.) 31. § (2) bekezdésében foglalt rendeletalkotási jogosultságot az Étv. 28. § (2) bekezdése szerinti költségáthárításra.

[6] Rendeletalkotási jogosultság hiányában nem felel meg a fenti jogszabályhelyeknek az Ör. bevezető részének az eredeti jogalkotói hatáskörre utaló része, valamint az Ör. 1. §-ának azon rendelkezése, mely szerint a rendelet célja, hogy meghatározza az önkormányzati beruházásban megvalósuló útépítéshez kapcsolódó lakossági hozzájárulás megfizetésének szabályait. Ugyanez mondható az Ör. 2. §-ának a rendelet hatályára vonatkozó fordulatáról, hogy az vonatkozik „továbbá a Baja város területén önkormányzati beruházásban megvalósuló helyi közút építésére, valamint az azokkal érintett ingatlanok tulajdonosai által az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) 28. § (2) bekezdés szerint fizetendő útépítési hozzájárulásra”.

[7] Az Ör. akkor hatályos 5. § (1) bekezdése szerinti kiterjesztés, azaz hogy önkormányzati kezdeményezésre megvalósuló útépítés az „önkormányzati kezdeményezésre megvalósuló útépítés a város területén az Étv. 28. § (1)-(2) bekezdése szerinti útépítés” ugyanezen ok, azaz felhatalmazás hiánya miatt jogellenes, hivatkozással a Köf. 5.023/2016/3. sz. kúriai döntésre is. Az Ör. 7. § (1) bekezdésben szereplő „útépítési hozzájárulás” fordulat, mivel az Étv. 28. §-a szerinti, ezért hasonló megítélés alá esik.

[8] Az Ör. 8. § (2) bekezdés pedig a bíróság szerint ugyancsak a fenti törvényhely megsértését valósítja meg azzal, hogy mindkét fajta hozzájárulás tárgyában átruházott hatáskörben a képviselő-testület határozatára utal, ami nem feltétlen és nem egyértelmű, a jegyző döntése mellett.

[9] Mindezek miatt a Kecskeméti Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság az előtte folyó per felfüggesztése mellett végzéssel indítványozta az Ör. törvényességének vizsgálatát, kérte a jogszabály vonatkozó pontjai perbeli alkalmazása tilalmának kimondását.

[10] Az érintett Önkormányzat 2017. április 27-én kelt részletes állásfoglalást terjesztett elő, melyben kérte a bírói indítvány elutasítását. Ebben kifejtette, hogy a rendeletet az Önkormányzat részben eredeti jogalkotói hatáskörében alkotta az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdésére hivatkozással. Másfelől pedig, meghatározott pontot illetően, a Kkt. 31. § (2) bekezdése alapján felhatalmazás alapján. Az Étv. 28. § (2) bekezdés tekintetében az állásfoglalás szerint nincs elég kapaszkodó a jogalkalmazó számára, és ezért hiányoznak a kellő garanciák az ingatlantulajdonosoknak. Ezért szükséges a helyi szabályozás.

[11] Az Önkormányzat állásfoglalásában ugyanakkor elismeri, hogy az Ör. bevezető részében (preambulumában) elírás szerepel. „(A)z 5. § tekintetében a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény 31. § (2) bekezdésében meghatározott felhatalmazás alapján” szövegben az „5. § tekintetében” helyett „6. § tekintetében” lett volna a helyes megjelölés, de a szöveg az adott helyeken egyértelművé teszi, hogy melyik, Étv.-re vagy Kkt.-re való hivatkozásról van szó. Az Önkormányzat szerint ez nem értelemzavaró hiba, csak elírás.

[12] Éppen ezért ugyanezen a napon, 2017. április 27-én az Ör.-t módosították oly módon, hogy a rendeleti alcímek megcserélésével a kérdéses szövegrész az 5. §-ra utalással, az ott hivatkozott jogszabályhellyel „ténylegesen is [a Kkt.] 31. § (2) bekezdése szerinti lakossági kezdeményezésre megvalósuló útépítésre mutasson”. Az ugyanezen a napon kihirdetett és április 28-tól hatályos, az Önkormányzat 18/2017. (IV. 27.) számú önkormányzati rendeletét az Ör. módosításáról csatolták is.

[13] Az Önkormányzat állásfoglalásában hivatkozik továbbá a Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvényre (a továbbiakban: Stabilitási tv.), amelyik 28–29. §-ai szerint fizetési kötelezettséget csak törvényben vagy törvény felhatalmazása alapján önkormányzati rendeletben lehet meghatározni, ami azonban nem minősülhet szerinte köztehernek, fizetési kötelezettségnek, hanem költségmegosztásnak csupán.

[14] Végezetül az állásfoglalás a hatáskör átruházhatósága mellett érvel, a képviselő-testületre utalást az Ör. 8. § (2) bekezdésében nem tartja félrevezetőnek. 

A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokolása

[15] Az indítvány az alábbiak szerint megalapozott.

[16] A Kúria mindenekelőtt a vizsgálandó helyi szabályozási állapotot tárta föl (I.). Ezt követően foglalkozott a jogi környezet tartalmával és annak az Ör. törvényességére vonatkozó relevanciájával (II.). Végül elemezte az indítvánnyal érintett és az Ör. többi részének egymáshoz való viszonyát, mivel megsemmisítés esetére a megmaradó szabályozás konzisztenciája tekintetében is kétség merült föl (III.).

I. Az eljárásban alkalmazandó önkormányzati rendeleti joganyag

[17] Az ügyfélre vonatkozó határozat 2016. szeptember 26-án kelt. Az ekkor hatályos Ör.-nek a bírói indítvánnyal érintett rendelkezései alább a következők [A–F)], a támadott szövegrészek dőlt betűvel kiemelve.

[18] A) [Az Ör. bevezető része]
„Baja Város Önkormányzat Képviselő-testülete az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdésében meghatározott eredeti jogalkotói hatáskörében, az 5. § tekintetében a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény 31. § (2) bekezdésében meghatározott felhatalmazás alapján, az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés a) pontjában, az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény 28. § (1) bekezdésében, Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény 13. § (1) bekezdés 2. pontjában meghatározott feladatkörében eljárva, Baja Város Önkormányzat Képviselő-testületének a Képviselő-testület és Szervei Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 25/2014 (XI. 28.) önkormányzati rendelet 2. melléklet 4. pont 4.2. alpont 4.2.1. alpontjában meghatározott véleményezési jogkörében eljáró Baja Város Önkormányzat Képviselő-testülete Ügyrendi és Jogi Bizottsága véleményének kikérésével a következőket rendeli el:”

[19] B)
„1. § E rendelet célja, hogy meghatározza az e rendelet hatálya alá tartozó útépítési beruházások esetében a lakossági kezdeményezésre önkormányzati együttműködéssel megvalósuló útépítés eljárási kereteit, valamint az önkormányzati beruházásban megvalósuló útépítéshez kapcsolódó lakossági hozzájárulás megfizetésének szabályait.”

[20] C)
„2. § E rendelet hatálya kiterjed az önkormányzat és a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (a továbbiakban: Kkt.) 47. § 15. pont szerinti helyi közút használatában érdekelt között a Kkt. 31. § (1) bekezdése alapján létrejött együttműködés keretében megvalósuló helyi közút építésére (földút szilárd burkolattal való ellátására), valamint az ehhez kapcsolódóan előírt útépítési érdekeltségi hozzájárulásra, továbbá a Baja város területén önkormányzati beruházásban megvalósuló helyi közút építésére, valamint az azokkal érintett ingatlanok tulajdonosai által az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) 28. § (2) bekezdés szerint fizetendő útépítési hozzájárulásra.”

[21] D) [Az Ör. fejezetcíme és §-a]
„2. Önkormányzati kezdeményezésre megvalósuló útépítés
5. § (1) Az önkormányzati kezdeményezésre megvalósuló útépítés a város területén az Étv. 28. § (1)-(2) bekezdése szerinti útépítés.
(2) Az (1) bekezdés alapján történő útépítés esetén fizetendő útépítési hozzájárulás mértéke megállapításának és a megállapított hozzájárulás kivetésének szabályait a 7-8. § tartalmazza.”

[22] E)
„3. A lakossági hozzájárulás mértékének megállapítására vonatkozó szabályok, a hozzájárulás megfizetésének rendje
7. § (1) Az útépítési hozzájárulás, az útépítési érdekeltségi hozzájárulás a) lakóegységenként 110.000,- Ft, b) társasházi lakóegységenként 55.000,- Ft, c) vegyes rendeltetési egységenként 90.000,- Ft, d) garázs egységenként 40.000,- Ft.
(2) A hozzájárulás mértékének megállapításakor az ingatlanon lévő épületnek az ingatlan-nyilvántartásban szereplő rendeltetését kell irányadónak tekinteni azzal, hogy ha az ingatlan több rendeltetésű, akkor a fő rendeltetését kell figyelembe venni, ennek megállapítására szükség esetén a jegyző helyszíni szemlét tart.
(3) Az (1)-(2) bekezdés alapján az érintett ingatlanok tulajdonosaira kivetett útépítési hozzájárulás összege nem haladhatja meg az útépítés megvalósításának összköltségét, amelyet a képviselő-testület a megvalósult beruházás üzembe helyezését követően, határozattal állapít meg.
(4) Az (1)-(2) bekezdés szerint kivetett útépítési érdekeltségi hozzájárulás összege az útépítési együttműködésben résztvevő lakosok által vállalt anyagi hozzájárulás mértékénél nem lehet magasabb.”

[23] F)
8. § (1) A hozzájárulás kivetésére kizárólag a megvalósult beruházás üzembe helyezését követően kerülhet sor.
(2) A hozzájárulás kivetéséről, részletfizetés engedélyezéséről – a hozzájárulás mértékéről és a megfizetés módjáról szóló képviselő-testület határozat rendelkezései alapján – első fokon a képviselő-testület átruházott hatáskörében a jegyző dönt.
(3) A hozzájárulás megfizetése alól felmentés nem adható.
(4) A hozzájárulás megfizetésére az érintett ingatlan tulajdonosa az érdekeltségi egységben fennálló tulajdoni hányada után köteles.
(5) A hozzájárulás 7. § szerinti összegét a határozat jogerőre emelkedését követő hatvan napon belül, egy összegben kell megfizetni a határozatban megjelölt önkormányzati számlára.
(6) A kötelezett természetes személy részére a hozzájárulás megfizetésére nyitva álló időtartamon belül benyújtott indokolt kérelmére legfeljebb harminchat havi kamatmentes részletfizetés engedélyezhető azzal, hogy az egyhavi fizetendő részlet mértéke nem lehet kevesebb, mint 2.000,- Ft.
(7) A kötelezett – vagy polgári jogi jogutódja – köteles bejelenteni, ha az érintett ingatlant a hozzájárulás teljes összegének megfizetése előtt a kötelezett elidegeníti vagy a kötelezett tulajdoni hányadában, tulajdoni helyzetében változás áll be.
(8) A képviselő-testület és a jegyző eljárására a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény rendelkezéseit kell megfelelően alkalmazni.

[24] A 2017. április 27-i módosítás során az Ör. 2. [5. §] és 3. [6. §] címei tartalmukkal együtt helyet cseréltek, így az 5. §-ra utalás – az észrevétel szerint az eredetileg szándékolttal egyező lett, amennyiben az a továbbiakban a Kkt.-ben szabályozott útépítési érdekeltségi hozzájárulás kereteire vonatkozik.

[25] A bírói indítvány megítélése szempontjából a módosítást nem lehet figyelembe venni, mivel a Kúriának a per tárgya szempontjából releváns tényállás szerinti időben hatályos joganyagot kell alkalmaznia. Ugyanakkor abból a szempontból, hogy szoros összefüggés okán esetleg a hatályos joganyag tekintetében is döntést kell hozni, a felülvizsgálatnak figyelemmel kell lennie a hatályos jogi helyzetre is. Mindennek alapját a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban Bszi.) 55. § (1) bekezdése adja, amelyik szerint az önkormányzati tanács az indítványhoz kötve van, de az önkormányzati rendeletnek az indítványban megjelölt rendelkezésével szoros összefüggésben álló más rendelkezését is vizsgálhatja. Ilyen helyzet azzal is előállhat, ha a jogellenesség részben már hatálytalan, de jórészt hatályos rendelkezések tekintetében áll meg, amikor is a joganyag összefüggéseit lehet, hogy különböző időállapotokban szükséges vizsgálni.

[26] A döntés rendelkezései hatályának megállapításához szükségessé vált annak vizsgálata is, hogy a perbeli időhöz képest későbbi rendeletmódosítás, ha a jogsértés korábban megállt, vajon kiküszöböli-e azt a továbbiakra nézve.

II. Az Ör. jogi környezete

[27] A Kúria az indítvány tartalmának lényegével és annak okfejtésével egyetért.

[28] A bíróság kezdeményezése azon alapul, hogy az Ör.-ben összekeveredik két különböző jogintézmény szabályozása. Közülük az egyik az útépítési érdekeltségi hozzájárulás, amit a Kkt. szabályoz, a másik az útépítési hozzájárulás, amit az Étv. szabályoz.

[29] A Kkt. az útépítési érdekeltségi hozzájárulásról a következőképpen rendelkezik:
„31. § (1) A közút használatában érdekelt természetes és jogi személyek, valamint a helyi önkormányzat az alapvetően helyi lakossági érdeket szolgáló közút építésére (földút szilárd burkolattal való ellátására) együttműködhetnek. Az együttműködés (a továbbiakban: útépítési együttműködés) formáját a résztvevők maguk határozzák meg.
(2) A helyi önkormányzat – ha az útépítési együttműködésben az érdekeltek több mint kétharmada részt vesz – az abban részt nem vevő, de a közút használatában érdekelt természetes és jogi személyt a résztvevők által vállalt anyagi hozzájárulás mértékéig – a rendeletében meghatározott módon – útépítési érdekeltségi hozzájárulás fizetésére kötelezheti.”

[30] Az útépítési hozzájárulást viszont az Étv. szabályozza:
„Útépítési és közművesítési hozzájárulás
28. § (1) A helyi építési szabályzatban a területre előírt kiszolgáló utakat és a közműveket az újonnan beépítésre szánt, illetve a rehabilitációra kijelölt területeken legkésőbb az általuk kiszolgált építmények használatbavételéig meg kell valósítani. E kötelezettség teljesítése, ha jogszabály vagy megállapodás arra mást nem kötelez, a települési – a fővárosban megosztott feladatkörüknek megfelelően a fővárosi, illetve a fővárosi kerületi – önkormányzat feladata.
(2) Ha a kiszolgáló utat, illetőleg közművet a települési önkormányzat megvalósította, annak költségét részben vagy egészben az érintett ingatlanok tulajdonosaira átháríthatja. A hozzájárulás mértékéről és a megfizetés módjáról a települési önkormányzat képviselő-testülete hatósági határozatban dönt. Az útépítési és közművesítési hozzájárulás nem róható ki, ha az út- és közműépítéshez szükséges terület kialakítása érdekében korábban lejegyzett telekrészért járó kártalanítás összegének megállapítása során az út és a közmű megépítéséből eredő értéknövekedést figyelembe vették.
(3) A fővárosban a (2) bekezdés szerinti hatósági jogkör gyakorlására – megosztott hatáskörüknek megfelelően – a fővárosi közgyűlés, illetve a fővárosi kerületi önkormányzat képviselő-testülete rendelkezik hatáskörrel. A hozzájárulásból befolyt bevétel olyan arányban illeti meg a fővárosi és a kerületi önkormányzatot, amilyen arányban a helyi közút kialakításával kapcsolatos költségeket viselték.”

[31] Ez a két intézmény egymástól különbözik. Az útépítési hozzájárulás költségáthárítást célzó fizetési kötelezettség, azaz közteher-fajta. Az útépítési érdekeltségi hozzájárulás viszont az ingatlantulajdon alapján érdekeltek megállapodásán alapszik, amit csak kiegészít a közigazgatási kötelezés eleme az érdekeltségi egység érdekében, az érintettség alapján a hasznokat élvező, de döntési szempontból kisebbségi tulajdonosok tekintetében. 

[32] A két intézmény jogi szabályozása eltérő, és különbözik az önkormányzati jogalkotás jellege és terjedelme is. Az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdése alapján feladatkörében eljárva a helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján alkot rendeletet. A törvényhozással már foglalt szabályozási tárgyat az önkormányzat felhatalmazás nélkül nyilvánvalóan nem szabályozhatja  a magasabb szintű szabályozással ellentétesen. Ebből következően az útépítési hozzájárulás tekintetében az önkormányzat nem rendelkezik rendeletalkotási hatáskörrel, hiszen az Étv. 28. § (2) bekezdésében hatósági határozatról van szó, ami nem normatív, hanem egyedi aktus.

[33] Ezt erősíti meg a Kúria Köf.5023/2016/3. számú határozata, amelyik erről a szabályanyagról [19] pontjában ugyanezt mondja, egy hasonló tényállás kapcsán. A Kúria ezzel kapcsolatban nem osztja az Önkormányzat álláspontját, hogy a döntésre ne lehetne jelen ügyben hivatkozni, hiszen az Étv. hivatkozott rendelkezése tekintetében a felhatalmazás hiánya releváns, mivel az adott tárgy szabályozásáról is van szó az Ör.-ben.

[34] Jelen esetben rendeletalkotási felhatalmazás csak a Kkt. 31. § (2) bekezdése alapján van.

[35] Az Étv. 28. §-ából hiányzó felhatalmazás azonban egyben azt is jelenti, hogy ebben a tárgyban az eredeti felhatalmazás az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdése alapján nem hívható fel, hiszen az adott társadalmi viszonyt az idézett törvény már szabályozza. Ha valamiről hallgatott a jogalkotó,  ott külön vizsgálandó, nem azért van-e ez, merthogy nem kívánja azt szabályozni. E rendelet tekintetében az eredeti jogalkotói hatáskörre nem lehet hivatkozni. Részben azért, mert a Kkt. alapján felhatalmazása van az Önkormányzatnak, részben azért, mert az Étv. alapján a tárgyban a rendeletalkotás felhatalmazás hiányában kizárt, tekintettel a Stabilitási törvény ezt kifejezetten megkövetelő szabálya miatt.

[36] Ebből következően az Ör. akkor hatályos bevezető részének nemcsak az a része Alaptörvény-ellenes, amelyik az 5. § tekintetében rosszul jelöli meg a vonatkozó törvényt, mint a felhatalmazás alapját. Hanem ezen kívül az utalás is az eredeti jogalkotói hatáskörre, amiről jelen esetben egyáltalán nem lehet szó.

[37] Ráadásul a Kúria szerint egy adott önkormányzati rendelet általában nem alkotható meg részben eredeti jogkörben, másik részben pedig felhatalmazás alapján. Így ugyanis ellentmondásos szabályozási helyzet keletkezhet. Az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdéséből, miszerint a helyi önkormányzat „feladatkörében eljárva a helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján rendeletet alkot” eleve vagylagosság következik.

[38] Az elbíráláskori jogi állapoton a későbbi módosítás sem változtatott lényegesen. A bevezető rész jogellenességének orvoslására a hivatkozott rendeleti szabályrészek helyét változtatták meg. Nyilvánvalóan azért, mert a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 8. § (2) bekezdése szerint nem lehet módosítani a jogszabály bevezető részét. A számszerűen helyes hatályos hivatkozás mellett is megmaradt az a tartalmi probléma, hogy az Étv. szerinti útépítési hozzájárulás tárgyát nem lett volna szabad továbbszabályozni.

[39] Így a jogi helyzet megállapításával összefüggésben rögzíthető, hogy az akkor hatályos Ör. bevezető része, valamint a 2017. április 28-tól hatályos Ör. bevezető része egyaránt, részben más okból, sérti az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdését, továbbá a jogszabályszerkesztésről szóló 61/2009. (XII.14.) IRM számú rendelet (a továbbiakban: Jszr.) 52. és 55. §-át. 

[40] A jogi környezet pontos meghatározásából következően lényegében helytálló a bíróság azon törekvése, hogy megpróbálta az Ör.-en belül meghatározni és leválasztani a szükséges felhatalmazás hiányában megalkotott részeket. Már csak azért is érthető és jogszerű a bíróságnak ezen törekvése, mert az előtte fekvő ügyben éppen a kifogásoltan szabályozott jogintézményre vonatkozó szabályozás törvényellenességének lehetősége merült föl. Így esetében szóba jött a kereseti kérelemhez kötöttség szempontja.

[41] Tekintettel arra, hogy az útépítési hozzájárulást illetően az Önkormányzatnak nem volt rendeletalkotási jogköre, az Ör. minden vonatkozó részének, azaz a jelen ítélet I. pontjával megjelölt részben meghatározott A–F) pontoknak a vonatkozásában a törvényellenesség megállapítható. Az A) pont tekintetében egyedül a törvényellenes korábbi állapot megállapításán túli megsemmisítés külön is megáll, mert bár az Önkormányzat azóta módosította az Ör.-t, a felhatalmazás és a jogszabályhelyre utalás tartalma ugyancsak törvényellenes maradt.

III. A szabályanyag konzisztenciája

[42] A továbbiakban a Kúriának azt kellett vizsgálnia, hogy vajon az indítványnak helyt adó megsemmisítési rendelkezések nyomán az Ör. nem sérül-e végzetesen, illetve annak a megmaradó részei kiállják-e a törvényesség próbáját. Eljárási értelemben mindez úgy jelentkezik, hogy az indítványhoz kötöttséggel összefüggésben a törvényességi vizsgálat köre jelen esetben hol húzandó meg.

[43] A Kúria a tartalmi vizsgálat ezen pontján ismételten hivatkozik a Bszi. vonatkozó rendelkezésére. A Bszi. 55. § (1) bekezdése szerint „(a)z önkormányzati tanács az indítványhoz kötve van, de az önkormányzati rendeletnek az indítványban megjelölt rendelkezésével szoros összefüggésben álló más rendelkezését is vizsgálhatja”.

[44] Megállapítható, hogy az indítványnak változtatás nélkül való helyt adó döntés esetén az Ör.-ben nem teljesen szűnik meg a két különböző jogviszony összekeveredett szabályozása, csak éppen most már egyedül a közútfejlesztési érdekeltségi hozzájárulás jogintézményére vetítve fog majd megjelenni.

[45] Különösen a megmaradó 7. § problematikus, amelyik az érdekeltségi hozzájárulást – az útépítési hozzájárulás sémájára – ingatlantípusok egységeire (a rendelet 3. §-a szerinti fogalomkészlet szerint, de aztán ezt a szövegben mégsem használva: érdekeltségi egységre) vetítve egységesen határozza meg. Ebben a megközelítésben magához az ingatlantulajdonhoz kötődik a kötelezettség. Holott az érdekeltségi hozzájárulás, általában az érdekeltség mértékéhez igazodik. Vagyis akinek a földtulajdona nagyobb, annak az érdekeltsége és egyben felelőssége mértéke szintén számottevőbb lesz, tehát elvileg a hozzájárulása is lehet magasabb. Analógiával élve: a vízgazdálkodásról szóló 1995. évi LVII. törvény szerinti vízitársulat esetében az érdekeltségi hozzájárulás alapja hektáronkénti (8. § (2) bekezdés). A hegyközségekről szóló 2012. évi CCXIX. törvény szerinti hegyközségi járulék alapját sem maga a tagság, hanem az ültetvény területe, a termelt, illetve felvásárolt bor mennyisége stb. képezi, és a kötelezettség mértéke ezekkel, mint járulékalappal, lesz arányos (47. § (3) bekezdés). Olyan társulások esetében tehát, amelyek a felek akaratából magánjogi alapon jönnek létre, a többségi érdekeltek, akik megalapítják az együttműködés jogi formáját, a tevékenységben objektíve érdekelt – telekérték-növekedést szintén nyerő, de hozzájárulni nem akaró – kisebbséget hozzájárulásra tudják bírni. Oly módon, hogy döntésüket akár közigazgatási kötelezés követheti. Ezekben a jogintézményekben a kötelezettség alapja rendszerint az ingatlanérték valamilyen egységben kifejezett mutatója szokott lenni. Mindez ebben a jogi konstrukcióban így logikus, és egyben a hagyományos megoldás is ilyen.

[46] Jelen esetre nézve ebből annyi következik, hogy a megsemmisített rendelkezések után maradó rendeletrész szakmai értelemben vett konzisztenciáját célszerű felülvizsgálni a jövőbeli jogszabályba ütközések kockázatának csökkentése érdekében.

[47] Megállapítható ugyanakkor, hogy az Ör. a megsemmisített részek nélkül formailag „életképes”, azaz jogszerű marad. A Kúriának nincs célszerűségi vizsgálat lefolytatására hatásköre a helyi szabályozást illetően. A szabályozás társadalmi viszonyok befolyásolására ésszerűen alkalmas volta teljes egészében az Önkormányzat felelősségi körébe tartozik.

[48] A Kúria mindezen fenti vizsgálati irányok (I–III.) körében lefolytatott értékelések együttesen mérlegelt eredményei alapján döntött úgy, hogy a bírói indítványnak lényegében teljes körűen helyt ad, tekintetbe véve az azóta hatályba lépett módosítást is. A Kúria Önkormányzati Tanácsa a rendelkező rész szerint megállapította az Ör. ott meghatározott fordulatainak törvényellenességét. Az alkalmazási tilalom kimondása mellett ugyanakkor a rendelet megmaradó részét – a jelen indoklásban megfogalmazott figyelemfelhívás mellett – hatályában fönntartotta.

[49] A Bszi. 55. § (2) bekezdés a) pontja értelmében „(h)a az önkormányzati tanács megállapítja, hogy az önkormányzati rendelet vagy annak valamely rendelkezése más jogszabályba ütközik, az önkormányzati rendeletet vagy annak rendelkezését megsemmisíti, megállapítja a hatályon kívül helyezett önkormányzati rendelet vagy annak rendelkezése más jogszabályba ütközését”. Az Önkormányzati Tanács az Ör. rendelkező részben foglalt fordulatait az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdésébe ütközően törvénysértőnek minősítette, és a Bszi. 56. § (5) bekezdése alapján az alkalmazási tilalmat megállapította.

A döntés elvi tartalma

[50]  A helyi önkormányzat központi szinten már szabályozott tárgyban, arra vonatkozóan ellentétes tartalommal nem alkothat rendeletet és nem vonhat e tárgyhoz tartozó kérdést más rendeleti szabályozása körébe se.

Alkalmazott jogszabályok

[51] Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdése, 1988. évi I. törvény 31. §, 1997. évi LXXVIII. törvény 28. § 

Záró rész

[52] A határozat közzététele a Bszi. 55. § (2) bekezdés b) és c) pontján, az alkalmazási tilalomra vonatkozó rendelkezés a Bszi. 56. § (5) bekezdésén alapul.

[53] A határozat elleni jogorvoslatot a Bszi. 49. §-a zárja ki.

Budapest, 2017. május 23.

Dr. Kozma György s. k. a tanács elnöke, Dr. Horváth Tamás s. k. előadó bíró, Dr. Balogh Zsolt  s. k. bíró