Köf.5.009/2018/9. számú határozat

Nyomtatóbarát változatNyomtatóbarát változat

A KÚRIA
Önkormányzati Tanácsának

h a t á r o z a t a

Az ügy száma: Köf.5009/2018/9.

A tanács tagja: Dr. Balogh Zsolt a tanács elnöke, Dr. Horváth Tamás előadó bíró, Dr. Dobó Viola bíró

Az indítványozó: Budapest Környéki Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (1143 Budapest, Hungária krt. 179-187.)

Az érintett önkormányzat: Pilisborosjenő Község Önkormányzata (2097 Pilisborosjenő, Fő út 16.)

Az ügy tárgya: önkormányzati rendelet törvényességének vizsgálata

Rendelkező rész

A Kúria Önkormányzati Tanácsa

a Pilisborosjenő Község Önkormányzata Képviselő-testületének az adózás rendjéről és mértékéről szóló 21/2002. (XII. 31.) önkormányzati rendelete 11. § (1) bekezdése, a 22/2011. (XII. 16.) önkormányzati rendelete 14. § (2) bekezdése, továbbá a helyi adókról szóló 19/2014. (XI. 27.) önkormányzati rendelet 13. §-a jogszabály-ellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezést elutasítja;

elrendeli, hogy határozatának közzétételére – a kézbesítést követő nyolc napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.

A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.

Indokolás

Az indítvány alapjául szolgáló tényállás

[1] Pilisborosjenő Község Jegyzője, mint önkormányzati adóhatóság (a továbbiakban: elsőfokú hatóság) a 2015. szeptember 28. napján kelt 2/1044-20/2015. számú határozatával a felperes terhére 2010. adóévre 60 240 Ft, a 2011-2012. adóévekre 90 360 Ft, a 2013-2015. adóévekre pedig 301 200 Ft telekadó fizetési kötelezettséget állapított meg a felperes tulajdonát képező Pilisborosjenő 3078 hrsz. alatti, 1506 m2 nagyságú belterületű beépítetlen telek után. Ezzel egyidejűleg telekadót állapított meg az elsőfokú hatóság a felperes tulajdonát képező 61, a perbelivel egy területi egységet képező ingatlan vonatkozásában. Az adó mértékét az adott időszakban hatályos önkormányzati rendeletek 2010. december 20-áig évi 40 Ft/m2-ben, 2010. december 21-től 2012. december 31. napjáig 60 Ft/m2-ben, 2013. január 1. napjától pedig 200 Ft/m2-ben határozták meg. A perben alperes kormányhivatal a 2015. december 23. napján kelt PEB/040/3245-73/2015. számú határozatában az elsőfokú határozatot helybenhagyta.

[2] Az elsőfokú hatóság a 2016. május 4. napján kelt 2/9-168/2016. számú határozatával a fenti ingatlan után 2016. évtől 301 200 Ft telekadó előírását rendelte el, amely határozatot a kormányhivatal a 2016. július 28. napján kelt PEB/040/2068-72/2016. számú határozatával szintén helybenhagyott.

[3] Az alapügyben felperes jogelődei az 1960-as évek óta üzemeltettek téglagyárat Pilisborosjenő külterületén a Bécsi út mentén az 1990-es évek végén az új bányaterület folytatásában a Pilisvörösvár irányában lévő külterületi termőföldeket magánszemély befektetők lakásépítés céljára vásárolták meg. Ennek a területnek a lakóterületi fejlesztését a működő téglagyár jelentős mértékben akadályozta volna, ezért a befektetők által létrehozott ingatlanfejlesztő cég a téglagyári területet is magában foglaló fejlesztési koncepciót dolgozott ki, amelyet az önkormányzat és a felperes is elfogadott. Az önkormányzat megalkotta a község Helyi Építési Szabályzatáról szóló 4/2002. (IV. 15.) önkormányzati rendeletét (a továbbiakban: HÉSZ), szerződést kötött a felperessel – amelynek értelmében a felek kölcsönösen kötelezettségeket vállaltak a közművesítés és az úthálózat kialakítása érdekében – valamint belterületbe vonta egyebek mellett a perbeli ingatlant is. A HÉSZ hatálya ugyanakkor 2014-ig nem terjedt ki a volt téglagyári területre, emiatt a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal is törvényességi felhívással élt. Csak a 19/2013. (XII. 19.) önkormányzati rendelet (a továbbiakban: HÉSZ II.) sorolta építési övezetbe a perbeli ingatlant 2014. január 31-ki hatállyal.

Az indítvány és az érintett önkormányzat állásfoglalása

[4] A bíróság 2018. március 10-én kelt, 13.K.27.397/2016/38. számú végzésével a per tárgyalásának felfüggesztése mellett a Kúriához fordult, mert álláspontja szerint Pilisborosjenő Község Önkormányzata (a továbbiakban: önkormányzat) Képviselő-testületének az adózás rendjéről és mértékéről szóló 21/2002. (XII. 31.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör.1.) 11. § (1) bekezdése, a 22/2011. (XII. 16.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör.2.) 14. § (2) bekezdése a megalkotásukkor hatályos, a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvénybe (a továbbiakban: Hatv.) 6. § c) pontjába, a helyi adókról szóló 19/2014. (XI. 27.) önkormányzati rendelet (a továbbiakban: Ör.3.) 13. §-a pedig a jelenleg hatályos Hatv. 7. § g) pontjába ütköznek. A bíróság indítványa ezért az Ör.1. és az Ör.2. hivatkozott rendelkezései vonatkozásában azt, hogy a Kúria mondja ki ezeknek a jogszabályba ütközését és e rendelkezések konkrét esetben való alkalmazhatóságát zárja ki. Az Ör.3. hivatkozott rendelkezése vonatkozásában a bíróság indítványa az, hogy a Kúria semmisítse meg a rendelkezést és mondja ki, hogy az nem alkalmazható a bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben, valamint valamennyi, a megsemmisítés időpontjában valamely bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben.

[5] A bíróság szerint az önkormányzat rendeletei megalkotásakor nem volt tekintettel a perbeli ingatlan egyedi sajátosságaira és annak ellenére állapított meg az egész településre egységes adómértéket, hogy a perbeli ingatlan és a vele területi egységet képező további 61 ingatlan jellemzői jelentősen eltérnek a többi településrész ingatlanainak sajátosságaitól.

[6] Az igazságügyi szakértői vélemény szerint a perbeli ingatlan és az azzal területi egységben lévő ingatlanok belterületi besorolásuk ellenére mező- és gyepjellegűek, az ingatlanok nincsenek kitűzve. A perbeli ingatlan a bíróság szerint 2014-ig nem volt beépíthető, mert arra a HÉSZ hatálya nem terjedt ki. A beépítés feltételei továbbra sem állnak fenn. A szakértő – egyebek mellett – más szempontokra is figyelemmel azt állapította meg, hogy az ingatlan forgalmi értéke a település más részein fekvő ingatlanok forgalmi értékének csupán az ötöde.

[7] Mindezek miatt – a bíróság szerint – az önkormányzat nem alkalmazhatott volna egységes adómértéket. A telekadó továbbá 60 Ft/m2-ről 200 Ft/m2/év-re emelése mögött is kizárólag az önkormányzat gazdasági érdeke állt, mert a perbeli ingatlan építési övezetbe sorolása nem eredményezett érdemi változást az ingatlan tényleges beépíthetősége vonatkozásában.

[8] Az önkormányzat az indítvánnyal szemben védiratot terjesztett elő 2018. május 2. napján. Ebben hivatkozott arra, hogy közte és az alapügyben felperes Budai Tégla Rt. (a továbbiakban: BTRt.) között két szerződés jött létre 2002. szeptember 19-én. Ezek célja a BTRt. 40 ha-s területének a 2002. április 11-én hatályba lépett HÉSZ szerint összközműves lakócélú és kereskedelmi gazdasági területté fejlesztése, az ehhez szükséges feltételrendszer meghatározása és a felek jogainak és kötelezettségeinek rögzítése. A szerződés 9. pontjában a felek rögzítik, hogy részben meghatározott építési övezetre tekintettel a szerződéssel érintett ingatlantelkek adómentesek. Az önkormányzat szerint azonban ez a 2002 óta érvényesülő adómentesség nem tarthat örökké. A továbbiakban az adóalany teherbíró képességét is figyelembe véve az önkormányzatnak saját gazdasági érdekeire is tekintettel kell lennie.

[9] Az önkormányzat a továbbiakban védiratát kiegészítette a szükséges jogszabályi hivatkozásokkal. Eszerint az önkormányzati rendelet jogi alapját az Európai Unió működéséről szóló szerződés (a továbbiakban: EUMSZ) állami támogatások tilalmáról szóló 107. cikke adja. Hivatkozott továbbá a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.), a Hatv. szabályaira azzal, hogy ezek végrehajtására születtek az önkormányzat rendeletei. Hivatkozott még az EU jog végrehajtására a pénzügyi tárgyú törvények módosításáról szóló 2001. évi L. törvény 21. §-ára. A Hatv. 7. § g) pontja alapján teljes mértékben megalapozottnak látja az Ör.-k szabályozását és így az ott támadott rendelkezések jogszerűsége álláspontja szerint nem kérdőjelezhető meg. Az adó mértékének megállapítása a jogszabályi felhatalmazások keretei között marad.

[10] Az önkormányzat hivatkozott arra, hogy a kormányhivatal korábban a telekadó rendelet tekintetében differenciálatlanságot nem vetett fel kifogásként. Az adó mértékét illetően hivatkozik arra, hogy a Pest környéki telkek forgalmi értéke az országos átlagot jelentősen meghaladja. Hivatkozott arra, hogy a terület belterületbe vonásra került, ami értéknövekedést eredményezett. Ugyancsak hivatkozott arra, hogy a BTRt. korábban semmilyen adót nem fizetett, hivatkozott egy szerződésre, amit egyébként nem teljesített. Egyébiránt pedig az önkormányzat szerint a helyi adókról szóló és szabályozási tervének egésze a szükséges differenciálást megvalósítja pl. az MO körgyűrű építésével összefüggésben.

[11] Mindezek alapján az önkormányzat kérte a bírói indítvány elutasítását.

A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokolása

[12] Az indítvány nem megalapozott.

[13] A Kúria Önkormányzati Tanácsa az indítványt a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 141. § (2) bekezdése szerint érdemben bírálta el. A Kúria elsőként azt állapította meg, hogy az Ör.3.-t hatályon kívül helyezte Pilisborosjenő Község Önkormányzatának a helyi adókról szóló 11/2016. (XI. 24.) önkormányzati rendelet 44. § (2) bekezdése 2017. január 1-jei hatállyal, így a Htv. – 2017. január 1-jétől hatályos – 7. § g) pontja az Ör.3. tekintetében sem lehet viszonyítási alap.

I.
[14] Az indítvánnyal érintett önkormányzati rendeleti rendelkezések a következők.

[15] Az Ör.1. 2010. december 20. napjáig hatályos 10. § (1) bekezdése szerint „Az adó alapja a telek négyzetméterben számított területe.” A 11. § (1) bekezdése értelmében „A telekadó mértéke a 10. § (1) bekezdés szerinti számítás alapján 40 Ft/m2/év.”

[16] A 13/2010. (XII. 21.) önkormányzati rendelettel módosított Ör.1. 11. § (1) bekezdése szerint –, amely 2010. december 21. napjától 2011. december 31. napján volt hatályban – „az adó évi mértéke a 10. § 1. pontja szerinti számítás alapján 60 Ft/m2/év.”

[17] 2012. december 31. napjáig hatályos Ör.2. 14. §-a szerint „(1) Az adó alapja a telek négyzetméterben számított területe. (2) Az adó évi mértéke 60 Ft/m2/év.”

[18] A 24/2012. (XI. 27.) önkormányzati rendelettel módosított Ör.2. 14. § (2) bekezdése szerint – amely 2013. január 1. napjától 2014. december 31. napjáig volt hatályban – „Az adó évi mértéke 200 Ft/m2/év.”

[19] A 2017. január 1. napjáig hatályos Ör.3. 12. §-a szerint „A telekadó alapja a telek négyzetméterben számított területe.” A 13. § értelmében továbbá „A telekadó mértéke 200 Ft/m2/év.”

II.
[20] Az indítvány alapján először az adóterhelés abszolút mértékének, majd a megállapítás során a mérlegelés (differenciálás) jogszerűségének kérdésére kellett választ adni, végül a megkülönböztetés jellegét értékelni.

1.
[21] A Kúria először is azt vizsgálta, hogy az adóterhelés mértéke a telekértékhez képest eltúlzott-e. Az alapügyben 21. alszámon felvett ingatlanforgalmi szakértői vélemény, továbbá a 34. alszámú kiegészítő szakvélemény alapján a kérdéses telek forgalmi értéke 2016. január 1-jén 7 680 000 forint. Az adóterhelés tekintetében évi kb. 1–4% közötti terhelést jelent. Ez nem tekinthető túlzónak.

[22] A Kúria Köf. 5024/2016/5. számú határozatában a telek értékének 64%-át kitevő éves adómértéket minősítette konfiskálónak arra tekintettel, hogy a következő adóévekben az adóteher összege meghaladta a telek értékét. A Köf.5081/2013. számú ügyben pedig az adótárgy értékének 70%-át kitevő adóteher minősült túlzónak azzal, hogy az eloldódott a vagyontömeg értékétől. A terhelés mértéke tehát még a 2016. évre irányadó szabályok szerint alkalmazott joggyakorlat alapján sem minősült túlzónak.

[23] Az alapügyben a felperes vitatta a szakvélemény értékbecslését a telken lévő korlátozásokra tekintettel, mert a forgalmi érték a település más részein fekvő ingatlanok értékeinek csupán az ötöde. A mérték tekintetében az előbbiek miatt a terhelés ebben az összefüggésben sem túlzó.

2.
[24] Az indítvány nem is ezt az abszolút értéket állítja középpontba, hanem az adóterhelés egyenlőtlenségét, viszonyítva a település más, hasonlónak tekintett ingatlanjaihoz képest. Az összehasonlítás mércéjét a Hatv. rendelkezései adják meg.

[25] A Hatv. 2016. december 31. napjáig hatályos 6. § c) pontja szerint az önkormányzat adómegállapítási joga arra terjed ki, hogy az adó mértékét a helyi sajátosságokhoz, az önkormányzat gazdálkodási követelményeihez és az adóalanyok teherviselő képességéhez igazodóan – a törvényben meghatározott felső határokra, illetőleg a 16. § a) pontjában, a 22. § a) pontjában, a 26. §-ában, a 33. §-ának a) pontjában meghatározott felső határoknak 2005. évre a KSH által 2003. évre vonatkozóan közzétett fogyasztói árszínvonal-változással, 2006. évtől pedig a 2003. évre és az adóévet megelőző második évig eltelt évek fogyasztó árszínvonal-változásai szorzatával növelt összegére (a felső határ és a felső határ növelt összege együtt adómaximum) figyelemmel – megállapítsa.

[26] A hatályos Hatv. 6. § c) pontja szerint az önkormányzat adómegállapítási joga arra terjed ki, hogy az adó mértékét – a törvényben meghatározott felső határokra, illetőleg a 16. § a) pontjában, a 22. § a) pontjában, a 26. §-ában, a 33. §-ának a) pontjában meghatározott felső határoknak 2005. évre a KSH által 2003. évre vonatkozóan közzétett fogyasztói árszínvonal-változással, 2006. évtől pedig a 2003. évre és az adóévet megelőző második évig eltelt évek fogyasztó árszínvonal-változásai szorzatával növelt összegére (a felső határ és a felső határ növelt összege együtt adómaximum) figyelemmel – megállapítsa.

[27] A Kúria Önkormányzati Tanácsa szerint az elsődleges kérdés az, hogy a tárgyban az önkormányzati mérlegelés legitim alapját az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés h) pontja adja, miszerint a helyi önkormányzat dönt a helyi adók fajtájáról és mértékéről. A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 13. § (1) bekezdés 13. pontja alapján a helyi adóval kapcsolatos feladatokat a helyi önkormányzat látja el a helyi közügyek körében. A Hatv. 1. § (1) bekezdése szerint pedig a települési önkormányzat képviselő-testülete rendelettel az illetékességi területén helyi adókat és települési adókat vezethet be. A képviselő-testületnek tehát törvény keretei között elvonhatatlan mérlegelési joga van.

[28] E mérlegelési jog határait különösen a Hatv. 6–7. §-a jelöli ki. Jelen ügyben lényeges korlátot a Hatv. idézett korábbi 6. § c) pontja állít. Megállapítható, hogy a mérlegelési jog gyakorlása a törvény szabta keretek között maradt. A helyi sajátosságokhoz, az önkormányzat gazdálkodási követelményeihez és az adóalanyok teherviselő képességéhez, ugyanis a prioritások meghatározása a mérlegelési jog körébe tartozik, és annak jogszerű keretek között való gyakorlása a bíróság által nem bírálható felül.

[29] Az a körülmény tehát, hogy a képviselő-testületi döntés a helyi önkormányzati gazdasági érdekre figyelemmel van, és ezzel érinti természetesen az adózók teherviselését, külön sérelem híján, nem jogellenes. A Hatv. 6. § c) pontja ezt a lehetőséget nem zárja ki. Az is tény, hogy a vállalkozások körében a mentességek felülvizsgálata az önkormányzatnak törvényi kötelezettség volt.

[30] Az önkormányzat védiratában szereplő hivatkozást az EUMSz 107. §-ára viszont a Kúria alkalmatlannak tartja. Az EUMSz 107. cikke szerint, „Ha a Szerződések másként nem rendelkeznek, a belső piaccal összeegyeztethetetlen a tagállamok által vagy állami forrásból bármilyen formában nyújtott olyan támogatás, amely bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk termelésének előnyben részesítése által torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget, amennyiben ez érinti a tagállamok közötti kereskedelmet.” E rendelkezésben tehát az állami támogatások kizárása és versenytorzító hatása a tagállamok közötti kereskedelem összefüggésében merül föl. Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 107. és 108. cikkének a csekély összegű támogatásokra való alkalmazásáról szóló1407/2013/EU bizottsági rendelet 3. cikke értelmében a jelen ügyben vitatott adókedvezmény nem éri el azt a támogatási összeghatárt, amely alkalmas a tagállamok közötti kereskedelem befolyásolására és a verseny torzítására.

3.
[31] Végül az indítvány megkülönböztetésre vonatkozó érvét bírálta el a Kúria. A bíróság szerint az önkormányzat rendeletei megalkotásakor nem volt tekintettel a perbeli ingatlan egyedi sajátosságaira és annak ellenére állapított meg az egész településre egységes adómértéket, hogy a perbeli ingatlan jellemzői jelentősen eltérnek a többi településrész ingatlanainak sajátosságaitól.

[32] Megállapítható ezzel kapcsolatban először is, hogy az ingatlan szabályozása nem egyedi, hanem vele területi egységet képező további 61 ingatlanra terjed ki. Az azonos tulajdonos ellenére, az adótárgy alapján, ez nem egyedi szabályozásnak, hanem normatívnak tekinthető.

[33] Másrészt a többi településrész ingatlanjaival való egységes szabályozás a beépítési és más különbségek ellenére a fentiek szerint helyi mérlegelési kérdés mindaddig, amíg nem kerül sor hátrányos megkülönböztetésre. A településpolitikai prioritások meghatározása azonban jellemzően nem ilyen.

[34] Az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról szóló 2003. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Etv.) 9. §-a szerint meghatározott körülmények között „közvetett hátrányos megkülönböztetés” valósul meg. A törvényhely szerint ilyennek minősül „az a közvetlen hátrányos megkülönböztetésnek nem minősülő, látszólag az egyenlő bánásmód követelményének megfelelő rendelkezés, amely (…) meghatározott tulajdonságokkal rendelkező egyes személyeket (…) lényegesen nagyobb arányban hátrányosabb helyzetbe hoz, mint amelyben más, összehasonlítható helyzetben lévő személy vagy csoport volt, van vagy lenne”. Ilyen hátrány azonban a felperesre nézve nem állapítható meg.

[35] A korábbi, beépítési korlátozás szabályozási terv hiányában ugyanis nem tekinthető abszolút korlátnak, továbbá a teleknek mezőgazdasági hasznosítás mellett is van értéke. A belterületbe vonás és a telekalakítás értéknövelő tényező is egyben. Az önkormányzat és a perbeli felperes közötti szerződés fejlesztési lehetőséget teremt. A hasznosíthatóság megítélése tehát nem egyértelmű, és ez tükröződik a felek vitájában.

[36] A Kúria hatáskörébe az tartozik, hogy a vitatott szabályozás miatt nem sérül az Etv. által védett esélyegyenlőség garanciális minimumszabálya, az nem ütközik az ezzel kapcsolatos tilalmakba, a sérelem elkerülését szolgáló Etv. általi garanciális minimumszabályokkal bizonyítható ellentétre nem vezet. Ezen túlmenően viszont a törvény által biztosított esélyegyenlőséget meghaladó „megkülönböztetés”, amit például a településpolitikai vagy -tervezési döntések közvetítenek, pusztán e jellegzetességük folytán nem minősülnek jogellenesnek. A települési önkormányzat képviselő-testülete helyi ügyek körébe tartozó mérlegelése keretében – törvény szabta határok között – szabadon differenciálhat, akár közös szabály általánosságának kiterjesztése (azaz a különbözőkre szóló differenciálás mellőzése) útján is.

[37] Összefoglalva, mivel az indítvánnyal érintett Ör.-rendelkezések az indítványban hivatkozott törvényi szabályok szerint nem ellentétesek a Hatv.-vel, ezért a Kúria Önkormányzati Tanácsa az indítványt a Kp. 142. § (2) bekezdése alapján elutasította.

A döntés elvi tartalma

[38] A törvény által biztosított esélyegyenlőséget meghaladó „megkülönböztetés”, amit például a településpolitikai vagy -tervezési döntések közvetítenek, pusztán e jellegzetesség folytán nem minősül jogellenesnek.

Záró rész

[39] A Kúria az indítványt a Kp. 141. § (2) bekezdése szerint tárgyaláson kívül bírálta el.

[40] Jelen eljárásban a Kp. 141. § (4) bekezdése alapján az önkormányzati rendelet törvényességének vizsgálatára irányuló eljárásban a feleket teljes költségmentesség illeti meg és saját költségeiket maguk viselik.

[41] A határozat helyben történő közzététele a Kp. 142. § (3) bekezdésén alapul.

[42] A határozat elleni jogorvoslatot a Kp. 116. § d) pontja és a 146. § (5) bekezdése zárja ki.

Budapest, 2018. június 19.

Dr. Balogh Zsolt s. k. a tanács elnöke, Dr. Horváth Tamás s. k. előadó bíró, Dr. Dobó Viola s. k. bíró