1/2015. számú KMJE határozat

Nyomtatóbarát változatNyomtatóbarát változat

Az alperes személyének meghatározásáról a pénzügyi közvetítőrendszer felügyeletével kapcsolatos határozat bírósági felülvizsgálata iránti perben.

A Kúria jogegységi tanácsa a Kúria Közigazgatási-Munkaügyi Kollégiumának kollégiumvezetője részéről indítványozott jogegységi eljárásban a 2015. április 29. napján megtartott nem nyilvános ülésén meghozta a következő

jogegységi határozatot:

A 2014. december 31. napjáig hatályos, a Magyar Nemzeti Bankról szóló 2013. évi CXXXIX. törvény 4.§ (9) bekezdésében meghatározott feladatokkal kapcsolatos határozat bírósági felülvizsgálata iránti közigazgatási pernek a Magyar Nemzeti Bank az alperese; a Pénzügyi Stabilitási Tanács a Magyar Nemzeti Bank nevében jár el.

Indokolás

I.

A Kúria Közigazgatási-Munkaügyi Kollégiumának kollégiumvezetője az egységes ítélkezési gyakorlat biztosítása érdekében a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 32.§ (1) bekezdés 2. fordulata, és 33.§ (1) bekezdés a) pontja alapján jogegységi eljárás lefolytatását indítványozta a következő kérdésben:
A 2014. december 31. napjáig hatályos szabályozás értelmében a Pénzügyi Stabilitási Tanács (a továbbiakban: PST) által hozott határozat felülvizsgálatára irányuló közigazgatási pernek ki az alperese?

Az indítvány szerint az Országos Bírósági Hivatal (a továbbiakban: OBH) elnöke a Kúria elnökét jelzésében arról tájékoztatta, hogy a PST által hozott határozatok bírósági felülvizsgálatára irányuló perekben eltérő a bírói gyakorlat a per alperesének meghatározására. A megkeresés utalt a Magyar Nemzeti Bank (a továbbiakban: MNB) megelőző tájékoztatására, mely szerint a PST határozatainak felülvizsgálatára irányuló perekben a bíróságok részben a MNB-t, részben pedig a PST-t tekintik alperesnek.

Ennek oka, hogy a Fővárosi Törvényszék az 1.Kpkf.670.162/2014/4. számú másodfokú végzésével megváltoztatta az addig egységes gyakorlatot, megállapítva, hogy az érintett perekben a PST-t kell alperesként perbe vonni, az MNB-t pedig a perből el kell bocsátani.

A Fővárosi Törvényszéki Közigazgatási és Munkaügyi Regionális Kollégium kollégiumvezető-helyettese szakmai vizsgálatából és a mellékelt határozatokból megállapítható, hogy a bírói gyakorlat ebben a kérdésben nem egységes. Az alperes személyének eltérő meghatározása az egyébként nagyobb számú és közérdeket érintő pereket magában foglaló percsoportban az eljárások időszerű befejezését szakmai okból gátolhatja.

A jogkérdés eldöntése során irányadó a Magyar Nemzeti Bankról szóló 2013. évi CXXXIX. törvény (a továbbiakban: MNB tv.) vonatkozó rendelkezéseit a 2014. évi CIV. törvény (a továbbiakban: Mód. tv.) 47.§ (1) bekezdése 2015. január 1. napjától módosította, ezzel az ezt követően indult ügyek vonatkozásában a kérdést megoldotta.
Azonban a módosítás nem rendelkezik a folyamatban lévő hatósági és peres eljárásokról, így mivel az elsőfokú bíróság előtt nagyobb számú per van folyamatban – és a Fővárosi Törvényszék álláspontja a 2014. december 31. napjáig indult ügyekre vonatkozóan nem változott –, ezért az eljárási kérdés egységes eldöntése nem mellőzhető.

Az eltérő joggyakorlatot bizonyítja az is, hogy a Fővárosi Törvényszék a hivatkozott 1.Kpkf.670.162/2014/4. számú végzésének meghozatalát – 2014. június 17. napja – követően az 1.Kpkf.670.289/2014/3. számú, és 1.Kpkf.670.301/2014/6. számú – 2014. augusztus 26. napján kelt – végzéseiben az MNB tv. 4.§ (9) bekezdésében megjelölt hatáskörben hozott határozat felülvizsgálata iránti közigazgatási perben az MNB alperesként történő szerepeltetését nem kifogásolta, a fellebbezéssel támadott elsőfokú végzést helybenhagyta, ezzel eltért az 1.Kpkf.670.162/2014/4. számú végzésében kialakított gyakorlatától.

II.

A jogegységi tanács nem nyilvános ülésén a legfőbb ügyész képviselője útján tett felszólásában kifejtette, hogy az érintett határozat felülvizsgálatára irányuló perben a 2015. január 1-jét megelőző szabályozás szerint a PST ellen kellett keresetet indítani.

III.

A vitás jogkérdésben azért is alakulhatott ki eltérő bírósági gyakorlat, mert a keresettel támadott közigazgatási határozatok egyes elemeikben ellentmondóak, azok nem az MNB-nek az OBH elnöke felé tett megkeresésében elfoglalt jogi álláspontot tükrözik. A határozatokon az MNB logója és bélyegzőlenyomata szerepelt, de azokat az MNB alelnöke a PST felhatalmazása alapján írta alá, és a határozatok fejrészében döntéshozó szervként nem az - egyébként eljáróként jelölt - MNB, hanem a PST került feltüntetésre.

A közigazgatási perek speciális szabályait a Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) XX. Fejezete tartalmazza. Ezen belül a 327.§ (2) és (4) bekezdése határozza meg, hogy mely szerv lehet a közigazgatási per alperese. A 327.§ (2) bekezdés első mondata szerint a keresetet az ellen a közigazgatási szerv ellen kell indítani, amelyik a felülvizsgálni kért határozatot hozta. A 327.§ (4) bekezdése értelmében a perben fél lehet az is, akit a közigazgatási jog szabályai szerint jogok illethetnek és kötelezettségek terhelhetnek, továbbá az a közigazgatási szerv, amelynek egyébként nincs perbeli jogképessége. A Pp. 324.§ (3) bekezdés a) pontja kimondja, e fejezet alkalmazásában közigazgatási szerv: a (2) bekezdés szerint közigazgatási határozat meghozatalára jogosult szerv, szervezet vagy személy.

Az alperesi pozícióban jogszerűen eljáró közigazgatási szerv meghatározása érdekében szükséges az MNB tv. 2014. december 31. napjáig hatályos rendelkezéseinek ez irányú elemzése.

Az MNB tv. 176.§ (1) bekezdése alapján a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete (a továbbiakban: PSZÁF) 2013. október 1-jén megszűnt. A 176.§ (6) bekezdése szerint a 2013. október 1-je előtt indult, folyamatban lévő peres és nemperes eljárásokban a PSZÁF helyébe az MNB, továbbá a PSZÁF által működtetett Pénzügyi Békéltető Testület helyébe a Pénzügyi Békéltető Testület lép. Ugyanezt a szabályozást tartalmazza a folyamatban lévő közigazgatási hatósági eljárásokra az MNB tv. 178.§ (1) bekezdése és (3) bekezdése.

A fentiekből láthatóan a folyamatban lévő hatósági és bírósági ügyekben a PSZÁF jogutódjaként nincs megjelölve a PST, pedig az MNB tv. 4.§ (9) bekezdésében megjelölt hatáskört korábban a PSZÁF gyakorolta.

Figyelembe kell venni azt is, hogy az MNB tv. 55.§ (2) bekezdése értelmében az MNB mulasztása esetén (közigazgatási szerv hallgatása) az ügyfél kérelmére a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság az MNB-t kötelezi az eljárás lefolytatására.

Ezek a rendelkezések három különböző területen (folyamatban lévő hatósági eljárások, folyamatban lévő perek és közigazgatási szerv hallgatása miatti bírósági kötelezések) egységesen azt a jogalkotói akaratot tükrözik, hogy a korábban PSZÁF hatáskörbe tartozó feladatok tekintetében 2013. október 1-jétől az MNB legyen a hatáskörrel rendelkező hatóság.

Az Alaptörvény 41. cikk (2) bekezdése, továbbá az MNB tv. 4.§ (9) bekezdése és (12) bekezdése szerint a pénzügyi közvetítőrendszer felügyeletét kizárólagosan az MNB látja el. Az MNB tv. V. Fejezete rendelkezik a felügyeleti feladatokról, annak 39.§-a, 40.§-a, 41.§-a, 42.§-a határozzák meg az MNB feladatait a 4.§ (9) bekezdésében megjelöltek tekintetében. Az V. Fejezetben a PST-ről - mint a 4.§ (9) bekezdésében megjelölt „hatáskör gyakorlójáról” - nem esik szó.

Az MNB tv. VI. Fejezete rögzíti a hatósági eljárások közös szabályait. E fejezet az MNB, mint hatóság egyes hatósági eljárásait szabályozza, a PST-re a jogalkotó nem utal.

A 45.§ a) pontja egyértelmű rendelkezést tartalmaz arra nézve, hogy az MNB hatóságként jár el a 4.§ (9) bekezdésében meghatározott feladatkörében a 39.§ (1) bekezdésében meghatározott törvények hatálya alá tartozó személyek, szervezetek, valamint tevékenységek feletti felügyelet gyakorlása során. A 46.§ kiemeli, miszerint az MNB hatósági eljárására a közigazgatási hatósági eljárás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény rendelkezéseit kell alkalmazni meghatározott eltérésekkel. A 48.§ (1) bekezdése pontosan leírja, hogy az MNB a 45.§ a) pontjában meghatározott tevékenységének részeként milyen eljárásokat folytat le. Az 53.§ (1) bekezdése rögzíti az MNB hatósági eljárásban hozott döntéseivel kapcsolatban a honlapon történő közzététel szabályait.

Kiemelt jelentőséggel bír az, hogy az 55.§ (1) bekezdése értelmében az MNB döntése ellen fellebbezésnek nincs helye, az ügyfél az MNB határozatának és önálló jogorvoslattal megtámadható végzésének bírósági felülvizsgálatát kérheti a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróságtól.

A jogegységi tanács álláspontja szerint a fent írtakkal együtt értelmezendő az MNB tv. 4.§ (9) bekezdése, valamint 13.§ (1) bekezdése és (2) bekezdés k) pontja, utóbbi két jogszabályhely a PST pénzügyi rendszer felügyeletével összefüggő döntéshozatali jogköréről rendelkezik. Kiemelendő, a 4.§ az MNB tv. I. Fejezet 2.) pontjában került elhelyezésre, mely az MNB alapvető és egyéb feladatait szabályozza. A 4.§ (9) bekezdése az MNB hatáskörébe adja a pénzügyi közvetítőrendszer felügyeletének ellátását az ott írt célok biztosítása érdekében.

Az MNB tv. 8.§-a szerint a PST egyike az MNB szerveinek, éppúgy, ahogy a legfőbb döntéshozó Monetáris Tanács, a döntések végrehajtásáért és az MNB irányításáért felelős igazgatóság, és a tulajdonosi ellenőrzést ellátó felügyelőbizottság. Ezek egyike sem önálló szerv.

A 13.§ (1) bekezdése értelmében a PST - mint az MNB vezetőiből felállított testület - hatáskörébe tartozik a Monetáris Tanács által meghatározott stratégiai keretek között – egyebek mellett - a 4.§ (9) bekezdésében meghatározott feladatokkal kapcsolatos döntéshozatal. A 13.§ (2) bekezdés k) pontja kimondja, a PST az (1) bekezdés szerinti hatáskörében döntést hoz a 39.§-ban meghatározott törvények hatálya alá tartozó személyek és szervezetek, valamint tevékenységek feletti 4.§ (9) bekezdése szerinti felügyelet gyakorlásával kapcsolatos hatósági eljárásokban.

E döntéshozatali jogkör értelmezése során - annak saját, vagy más nevében való eljárásnak megítélése kapcsán - nem lehet figyelmen kívül hagyni, hogy a döntéshozatal része pl. az MNB tv. 53.§ (5) bekezdése szerinti mérlegelési jogkör gyakorlása, a 74.§ (1) bekezdés b) pontja szerinti intézkedések, illetve a 75.§ (1) bekezdésében felsorolt intézkedések tétele és bírság kiszabása is, melyeket az MNB tv. kifejezetten az MNB döntéseként nevesít.

A fentiekre figyelemmel az MNB tv. rendelkezései abba az irányba mutatnak, hogy a 4.§ (9) bekezdésében meghatározott hatáskör kizárólagos gyakorlója az MNB, a PST csak a nevében eljáró szerve.

A jogkérdés eldöntése során meghatározó jelentőségű a már idézett 4.§ (9) bekezdése és 55.§ (1) bekezdése, hiszen a jogalkotó egyértelműen az MNB hatáskörébe adja a pénzügyi közvetítőrendszer felügyeletét, és az ebben a vonatkozásban hozott közigazgatási határozatokkal szembeni jogorvoslat lehetőségét kifejezetten az MNB határozata ellen biztosítja.

A jogszabály mindenkire kötelező rendelkezésével szemben bírói jogértelmezéssel - ezen belül jogegységi határozattal - sem lehet arra a következtetésre jutni, miszerint az MNB tv. 55.§ (1) bekezdésébe a PST határozata elleni jogorvoslat is beleértendő.

Azon jogi álláspont elfogadása esetén, miszerint a közigazgatási határozatot nem az MNB, hanem a PST hozta, úgy ezen határozat bírósági felülvizsgálatára - figyelemmel az MNB tv. 55.§ (1) bekezdésére - nem lenne lehetőség, mely nyilvánvalóan ellentétben állna a jogalkotó - a Mód. tv. 47.§ (1) bekezdéséhez kapcsolódó indoklásában is kifejezésre jutó - akaratával és az Alaptörvény 25. cikk (2) bekezdés b) pontjával.

A jogegységi tanács álláspontja szerint az 1/2003. Közigazgatási-polgári jogegységi határozat rendelkező része I.) pontjában megjelölt delegálás nem valósult meg, így ezen az alapon sem lehet a közigazgatási per alperese a PST.

A fentiekre figyelemmel a jogegységi tanács arra a következtetésre jutott, hogy a 2014. december 31. napjáig hatályos szabályozás alapulvételével az MNB tv. 4.§ (9) bekezdésében meghatározott feladatokkal kapcsolatos határozatot az MNB hozta, annak bírósági felülvizsgálatára irányuló perben az alperes az MNB; a PST az MNB nevében jár el.

A jogegységi indítvány a közigazgatási per alperese személyének meghatározására vonatkozott, ugyanakkor a jogegységi tanács álláspontja irányadó az MNB tv. 4.§ (9) bekezdésében meghatározott feladatokkal kapcsolatos bíróság által felülvizsgálható végzések bírósági felülvizsgálata iránti nemperes eljárásokra is, melyeknek a kérelmezettje szintén az MNB.

IV.

Mindezek folytán a jogegységi tanács a bírósági jogalkalmazás egységének biztosítása érdekében a rendelkező részben foglaltak szerint határozott, és e határozatát a Bszi. 42.§ (1) bekezdésének alapulvételével a Magyar Közlönyben, a központi honlapon és a Kúria honlapján közzéteszi.

Budapest, 2015. április 29.

Dr. Darák Péter s.k. a Jogegységi tanács elnöke

 

Dr. Sugár Tamás s.k. előadó bíró

Dr. Tóth Kincső s.k. bíró

Dr. Balogh Zsolt s.k. bíró

Dr. Hajnal Péter s.k. bíró